รัฐธรรมนูญกับการปฏิรูปการเมืองไทย

โดย ศาสตราจารย์ (พิเศษ) วิชา มหาคุณ

ความเบื้องต้น

ในสังคมที่มีรัฐธรรมนูญประเภทลายลักษณ์อักษร
ย่อมมีทฤษฎีสนับสนุนซึ่งเชื่อมโยงระหว่างแนวความคิดของหลักนิติธรรม (The
Rule of Law) และลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism)
แต่บางประเทศก็เพิ่มลัทธิสหพันธ์นิยม (Federalism) เช่น
ออสเตรเลียซึ่งต่างจากสหรัฐอเมริกาที่เป็นสาธารณรัฐ (Republic)
เพราะออสเตรเลียเป็นสหพันธรัฐที่อยู่ภายใต้การปกครองของกษัตริย์ (Under
the Crown) เช่นเดียวกับแคนาดาที่ก่อตั้งสหภาพ (The Union)
ภายใต้กษัตริย์ แต่แคนาดาให้อำนาจรัฐบาลกลางเหนือกว่าอำนาจของแต่ละแคว้น
(Province) ต่างจากออสเตรเลียที่ให้อำนาจของแต่ละรัฐในการตัดสินใจด้วยตนเอง
ทั้งบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ(1)

สำหรับรูปแบบของรัฐธรรมนูญประเภทลายลักษณ์อักษรนั้น
ในทางประวัติศาสตร์แสดงให้เห็นว่า
โดยรัฐธรรมนูญเองไม่สามารถเป็นหลักประกันเสรีภาพของพลเมืองได้
เพราะรัฐธรรมนูญเป็นเพียงกฎเกณฑ์ของบ้านเมืองที่เกิดจากความตกลงร่วมกันซึ่ง
ประสงค์ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจยอมรับที่จะอยู่ภายใต้บังคับแห่ง
กฎหมาย อันเป็นผลมาจากการต่อสู้ระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับประชาชนเป็นระยะเวลายาว
นาน หลักการทั้งหลายก็ล้วนกำเนิดมาจากความขัดแย้ง
หรือแม้แต่มาจากสงครามกลางเมือง

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ภายหลังการปฏิวัติปี 2475
มิใช่ผลิตผลที่มาจากบรรยากาศอันขัดแย้งรุนแรงดังเช่นว่านั้น
แต่เป็นการปฏิวัติโดยไม่สูญเสียเลือดเนื้อ
แล้วรับเอารูปแบบของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีตัวแทน
(Representative Democracy) จากประเทศอังกฤษ
ซึ่งเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญประเภทมิใช่ลายลักษณ์อักษร (Unwritten
Constitution) ที่ยึดถือแนวทางของระบบรัฐสภา (A Parliamentary Democracy)
ซึ่งเรียกว่า Westminster system(2) กล่าวคือ
ฝ่ายบริหารต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา
ส่วนคณะรัฐมนตรีโดยปกติย่อมเป็นสมาชิกรัฐสภา
และอยู่ในตำแหน่งด้วยความไว้วางใจของรัฐสภา

เป็นที่น่าสังเกตว่า
รัฐสภาของประเทศอังกฤษมิได้ก่อตั้งโดยรัฐธรรมนูญประเภทลายลักษณ์อักษร
ดังนั้นจึงมีหลักสำคัญในกฎหมายอังกฤษว่า ความมีอำนาจสูงสุดแห่งกฎหมาย
(The Supremacy of Law)
ยืนยงคงอยู่คู่กับศักยภาพของรัฐสภาที่ทรงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตย (Sovereign
Parliament) ที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายได้เสมอ

แต่ประเทศอื่นที่มีรัฐธรรมนูญประเภทลายลักษณ์อักษรกำหนดอำนาจของฝ่าย
บริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการไว้โดยเฉพาะแล้ว
รัฐสภาย่อมไม่มีอำนาจล้นพ้นดังเช่นรูปแบบของรัฐสภาอังกฤษ
จึงต้องให้ฝ่ายตุลาการทำหน้าที่ทบทวน (Judicial Review)
การออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ อย่างไรก็ตาม
อังกฤษได้สร้างกระบวนการทบทวนในทางตุลาการโดยผ่านทางการใช้อำนาจของ
ศาลปกครอง (The Administrative Court) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ The Queen's
Bench Division ใน The High Court โดยให้มีหน้าที่ในการทบทวนความถูกต้อง
และชอบด้วยเหตุผลของการออกกฎหมายโดยฝ่ายบริหารว่า
เกินกว่าอำนาจที่รัฐสภาได้มอบให้ หรือไม่ (The Ultra Vires Doctrine)
ตามแนวทางของหลักนิติธรรม (The Rule of Law) (3)

ระบบความคิดของรัฐธรรมนูญไทย

ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยของไทย ประกอบด้วยหลักสำคัญ 5 ประการได้แก่ :

1. Constitutional monarchy : พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญ

2. Westminster system : ฝ่ายบริหารรับผิดชอบต่อรัฐสภา

3. การปกครองส่วนภูมิภาคมีผู้ว่าราชการจังหวัด
อยู่ในสถานะของตัวแทนพระมหากษัตริย์ : The representative of the monarch

4. การปกครองส่วนท้องถิ่น (Local government)

5. รัฐสภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร (The House of
Representatives) และวุฒิสภา (The Senate)

ระบบรัฐสภาของไทย ภายหลังการปฏิวัติปี 2475
เริ่มต้นด้วยสภาผู้แทนราษฎรเพียงสภาเดียว
และต่อมาได้มีการพัฒนาไปสู่ระบบสองสภา
โดยมีสภาสูงทำหน้าที่เป็นดังสภาที่ปรึกษาและกลั่นกรองร่างกฎหมายที่จัดทำโดย
สภาผู้แทนราษฎรเดิมมีชื่อว่า "พฤติสภา" และต่อมาเปลี่ยนเป็น "วุฒิสภา"

ในปี 2540
รัฐธรรมนูญของไทยได้ออกแบบวุฒิสภาให้มีอำนาจคล้ายคลึงกับวุฒิสภาของสหรัฐ
อเมริกา กล่าวคือ มีอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ
รวมทั้งเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง
โดยมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในแต่ละจังหวัด
แต่ไม่สังกัดพรรคการเมือง

ปัญหาในระบบความคิดของการร่างรัฐธรรมนูญไทย (A Conceptual
Problem) ซึ่งมีผลกระทบต่อรัฐธรรมนูญของไทยก็คือ
การที่ต้องประสานให้ลงรอยกันระหว่างระบบที่ให้ฝ่ายบริหารต้องรับผิดชอบต่อ
รัฐสภาในรูปแบบของ The Westminster System กับสถาบันพระมหากษัตริย์
(Monarchy) ที่ยึดถือตลอดมาว่า
ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้
โดยมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ด้วยเหตุนี้ความคิดที่จะพยายามแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัติ
โดยมิต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาก็ดี
ความพยายามแยกการบริหารราชการในแต่ละจังหวัดให้ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี
มิใช่ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นตัวแทนของสถาบันพระมหากษัตริย์
(Representative of the Monarch) ก็ดี
อาจถือได้ว่าขัดต่อระบบความคิดดั้งเดิมอันเป็นรากเหง้าแห่งรัฐธรรมนูญของไทย

นอกจากนี้ จะกลายเป็นความผิดพลาดอย่างใหญ่หลวง
หากพรรคการเมืองที่จัดตั้งขึ้นจะประกาศว่าเป็นพรรคการเมืองของแต่ละจังหวัด
หรือของแต่ละภาค มิใช่พรรคการเมืองของประเทศ
ซึ่งจะทำให้แต่ละจังหวัดแบ่งแยกออกจากกัน
รัฐบาลที่ได้รับการจัดตั้งขึ้นก็จะมีความอ่อนแอ
ไม่อาจทำงานได้อย่างต่อเนื่องหรือประสบความสำเร็จเนื่องจากปราศจากพรรคการ
เมืองที่เป็นหลักของชาติ

รัฐธรรมนูญและหลักนิติธรรม

รัฐธรรมนูญของไทย เป็นดุจแผนการปกครองเพื่อราชอาณาจักรไทย
มีลักษณะเป็นไปในทางปฏิบัติยิ่งกว่าทางแนวความคิด
เป็นการก่อตั้งประชาธิปไตยในแบบที่มีตัวแทนทางรัฐสภา
ซึ่งถือว่าเป็นแนวทางการปกครองเพื่อราชอาณาจักรไทย
ก่อให้เกิดเสรีภาพในการอภิปรายและการตั้งกระทู้ถาม
ในทางการเมืองโครงสร้างของรัฐธรรมนูญสะท้อนถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย
ออกเป็น 3 ฝ่าย คือ นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ
หลักการนี้มีที่มาจากการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของอังกฤษ
ซึ่งเป็นการปฏิเสธอำนาจสมบูรณ์แบบฝ่ายเดียวของฝ่ายบริหาร
จึงต้องให้ฝ่ายบริหารรับผิดชอบต่อรัฐสภา

โดยหลักนิติธรรม ย่อมไม่มีผู้ใดอยู่เหนือกฎหมาย
ดังนั้นเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หากไม่ปฏิบัติตาม
ท้ายที่สุดศาลอาจสั่งให้ต้องปฏิบัติตาม
เหตุนี้รัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นกฎหมายพื้นฐานจึงต้องประกาศว่ารัฐบาลจำต้อง
เชื่อฟังกฎหมาย และให้อำนาจแก่ศาลในอันที่จะบังคับให้เชื่อฟัง
รัฐสภาแม้ต้องปฏิบัติตามกฎหมายแต่ย่อมมีอำนาจเปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหมายได้
ส่วนคณะรัฐมนตรีจะต้องเชื่อฟังกฎหมาย

ส่วนกระบวนการเลือกตั้ง
ต้องออกแบบเพื่อยืนยันว่ารัฐบาลจะต้องรับผิดชอบต่อความมุ่งหวังของคนส่วน
ใหญ่ (The Majority)
แต่คนส่วนใหญ่ก็ต้องไม่ละเลยต่อประโยชน์ของคนส่วนน้อย (The Minority)
เพราะการปกครองระบอบประชาธิปไตย คือการกำหนดหน้าที่ตามกฎของคนส่วนใหญ่
โดยต้องปกป้องประโยชน์ของมหาชนอันชอบด้วยกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม อำนาจของฝ่ายตุลาการในการทบทวนกฎหมาย (The Power of
Judicial Review) ซึ่งออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ มักจะถูกโต้แย้งว่า
ตุลาการมิได้มาจากการเลือกตั้ง
เหตุใดจึงมีอำนาจชี้ขาดกฎหมายว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ คำตอบก็คือ
ศาลไม่ต้องการความนิยมชมชอบจากประชาชน
มิฉะนั้นจะมัวพะวงจนไม่สามารถปกป้องสิทธิของประชาชนผู้ไม่มีชื่อเสียงใดๆ
ได้

สังคมที่สมบูรณ์คือ Civil Society ซึ่ง Edmund Burke
นักปราชญ์ทางการเมือง อธิบายว่า เป็นหุ้นส่วนระหว่างคนซึ่งมีชีวิตอยู่,
ผู้คนที่ตายไปแล้ว, และผู้คนซึ่งกำลังจะเกิดมา (A Partnership Between
Those Who are Living, Those Who are Dead, and Those Who are Yet to be
Born.) (4)

กฎหมายเป็นผลผลิตของหุ้นส่วนดังกล่าว
มิใช่เป็นเพียงกฎเกณฑ์ที่เปลี่ยนแปลงเพื่อประโยชน์
และความต้องการของผู้คนซึ่งเข้ามาเกี่ยวข้องเพียงเพื่อฉกฉวยประโยชน์จาก
กฎหมาย และมิใช่สิ่งที่บังคับพลเมืองให้ปฏิบัติตาม กฎหมายมิได้ฉลาดเสมอไป
แต่มีปัญญายิ่งกว่าความฉลาดของบุคคลเพราะเป็นผลจากการปฏิบัติร่วมกัน
และการมีประสบการณ์ร่วมกันของผู้คนที่อยู่ในสังคม

บทสรุป

สิ่งที่รัฐธรรมนูญไทยต้องวางแนวความคิดให้ชัดเจนยิ่งขึ้น คือ
การปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบประชาชนมีส่วนร่วม (Participatory
Democracy) ซึ่งต้องประสานให้ได้สัดส่วนพอเหมาะกับระบอบประชาธิปไตยแบบมีตัวแทน
(Representative Democracy) และลดประชาธิปไตยแบบการตลาด (Market
Democracy) ที่มุ่งการหาเสียงของพรรคการเมืองเพื่อความนิยมอย่างฉาบฉวยลง

ระบบรัฐสภาที่ให้ฝ่ายบริหารรับผิดชอบต่อรัฐสภา
และคณะรัฐมนตรีเป็นสมาชิกรัฐสภา
ซึ่งอยู่ในตำแหน่งด้วยความไว้วางใจของรัฐสภานั้น
ต้องเพิ่มความชัดเจนที่ให้ฝ่ายบริหารรับผิดชอบต่อองค์พระมหากษัตริย์
เพื่อให้เป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่สมบูรณ์
แบบ

รัฐสภาควรประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร
และวุฒิสภาดังเช่นปรากฏในรัฐธรรมนูญปัจจุบัน
หรือให้คงเหลือเพียงสภาผู้แทนราษฎร ควรวางหลักให้แน่นอน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากให้วุฒิสภาคงอยู่ต้องมีที่มาซึ่งมิใช่อาศัยเพียงความ
นิยมจากประชาชน ดังเช่นสภาผู้แทนราษฎร
รวมทั้งหน้าที่ของสภาทั้งสองควรกำหนดไว้อย่างไร
จึงจะเหมาะสมกับขนบธรรมเนียมประเพณี และวัฒนธรรมของไทย

อย่างไรก็ตาม หน้าที่ของรัฐสภา
คงมิใช่เป็นเพียงออกกฎหมายเพื่อบังคับให้ประชาชน
แต่ควรเป็นผู้ประสานประโยชน์ของคนส่วนใหญ่และคนส่วนน้อย
เพื่อให้เกิดกฎหมายที่ดีเหมาะสมแก่ประชาชนทั้งในปัจจุบันและอนาคต
รวมทั้งเป็นตัวอย่างที่ดีของผู้มีจริยธรรมสูงกว่าบุคคลทั่วไป
โดยไม่แสวงหาประโยชน์ส่วนตน แต่เสียสละความสุขส่วนตนเพื่อรับใช้สังคม
จึงจะสมกับที่ได้ชื่อว่าเป็นผู้แทนผู้ทรงเกียรติของประชาชน
ดังเช่นคำกล่าวของ Pericles ผู้ปกครองนครเอเธนส์ เมื่อ 431
ปีก่อนคริสตกาลที่ว่า "ระบอบ
ประชาธิปไตยเป็นคุณค่าซึ่งทำให้มนุษย์แต่ละคนที่มีความแตกต่างกัน
ชื่นชมในเกียรติของสาธารณชน ซึ่งมิใช่เพราะชนชั้นที่เขาดำรงอยู่
แต่เป็นเพราะคุณธรรมที่มีอยู่ในตัวของบุคคล" (5)

(1)Murry Gleeson, The Rule of Law and the Constitution (Sydney
: ABC Books, 2001), p. 9.

(2)lbid., p. 42.

(3)John alder, Constitutional and Administrative Law (Great
Britain : Palgrave Macmillan, 2007), p. 378.

(4)Murrdy Gleeson, op. cit.

(5)Pericles' Funeral Qration, The Hellenic Parliament
Foundation for Parliamentarism and Democracy, 2005. P. 36.

http://www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9520000056509

อำนาจของฝ่ายตุลาการในการทบทวนกฏหมาย(The Power of Judicial
Review)ซึ่งออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ มักจะถูกโต้แย้งว่า
ตุลาการมิได้มาจากการเลือกตั้ง
เหตุใดจึงมีอำนาจชี้ขาดกฏหมายว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
คำตอบก็คือ ศาลไม่ต้องการความนิยมชมชอบจากประชาชน
มิฉะนั้นจะมัวพะวงจนไม่สามารถปกป้องสิทธิของประชาชนผู้ไม่มีชื่อเสียงใดๆได้

ศาลมีอำนาจมหาศาลจากการวินิจฉัยของผู้พิพากษาอันเปรียบเสมือนอภิสิทธิ์..แต่ก็ได้รับการยอมรับในอดีต
นับแต่ พ.ศ. 2530 ที่มีการประกาศใช้มาตรฐานสากล ISO
การบริหารรวมทั้งการวินิจฉัยของศาลต้อง"จัดระบบ"รองรับเพื่อให้มีคุณภาพ
เพราะมีการวิจัย(Edwards W.Deming)ที่มาตรฐานสากลยอมรับว่า
การกระทำใดๆที่ขาด"ระบบ"รองรับนั้น มีโอกาสผิดบกพร่องสูงถึงถึง 85-94%

ดังนั้น รัฐธรรมนูญ 2540
บัญญัติให้"จัดระบบงานของกระบวนการยุติธรรมให้มีประสิทธิภาพ" ในมาตรา 75

แต่กระบวนการยุติธรรมพากันละเว้นไม่จัดระบบตลอดอายุขัยของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว
ชี้ให้เห็นกระบวนการยุติธรรมของไทยไม่มีคุณภาพ

(1) International Organization for Standardization (ISO)
(2) Deming, Edwards W. "Out of the Crisis." MA:MIT. Center for
Advanced Engineering Study, 1986
.
++

นักการเมืองได้อาศัยอำนาจที่ได้จากรัฐธรรมนูญปี๔๐เข้าไปจัดระบบอำนวยความ
ยุติธรรมชั้นต้นอย่างตำรวจและอัยการให้เป็นไปอย่างที่นักการเมิองทุนสามานย์
ต้องการดูได้จากสตชงปปง.ดีเอสไอ.และสำนักงานอัยการสูงสุด ไอ้ที่ว่ามานี่
ไม่รู้ไม่เห็นกับเขาบ้างเลยหรือครับ
เป็นมาตรฐานคุณภาพสากลไหมล่ะครับ........
ส่วนอำนาจตุลาการนั้นท่านจะปรับปรุงภายในของท่านอย่างไรเป็นเรื่องของพวก
ท่าน และผลงานที่ออกมาจนปัจจุบันก็อยู่ในขั้นยอมรับได้
นิ้วไหนร้ายก็ตัดออกไป
คนภายนอกไม่รู้ไม่เห็นกลไกภายในระบบตุลาการแต่ดูได้จากผลงานการตัดสินคดี
ต่างๆที่เปิดเผยต่อสาธารณะชน
คดีใหญ่ดังๆไม่เห็นว่าจะตัดสินขัดรัฐธรรมนูญขัดมาตรฐานสากลที่ตรงไหน

ผมถามกลับให้นักพัฒนาระบบคูณภาพตอบมั่งได้ไหม
๑. ระบบการคัดเลือกและจัดตั้งคณะผู้เลือกประธานาธิบดีอเมริกานั้นมีมาตรฐานตรง
ไหนครับ ระบบอีเล็คโทรัลโหวตนั้นเป็นประชาธิปไตยจริงหรือครับ
มีประเทศอื่นไหนเขาใช้กันบ้างครับ
๒.คณะผู้พิพากษาศาลสูงอเมริกาทั้งคณะ เสนอโดยประธานาธิบดีแต่ผู้เดียว
ให้สภาอนุมัติดำรงตำแหน่งจนตายหรือลาออก
เป็นระบบที่ได้มาตรฐานคุณภาพสากลไหมครับ
ที่ถามก็แค่อยากจะบอกว่า อย่าหลงใหลได้ปลื้มกับระบบมาตรฐานฝรั่งมันมากนัก
เรื่องการเมืองมันไม่มีมาตรฐานใดๆมาวัดได้
นอกจากประโยชน์สุขของมหาประชาชนของประเทศนั้นๆ....
ไม่สงวนความเห็น
++