ระบบบำนาญเป็นเพียงขุมทรัพย์สุดขอบฟ้าสำหรับคนไทยหรือ?

โดย ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ 19 กรกฎาคม 2553 15:17 น.
มันช่างยากเย็นแสนเข็นนักกับการทำให้คนไทยทุกคนสามารถมีบำนาญชราภาพ อย่างดีที่สุดที่คนไทยได้คือ เงินเบี้ยยังชีพ 500 บาท ซึ่งคือเงินสงเคราะห์แก่ผู้สูงอายุ คนเราทำงานมาตลอดช่วงอายุ สิ่งที่สังคมสามารถดูแลได้คือ “เงินสงเคราะห์” แทนที่จะเป็น “บำนาญ” ความรู้สึกของผู้สูงอายุที่ได้รับเงินสงเคราะห์ 500 บาทเทียบกับบำนาญ 500 บาท มันคนละความรู้สึกถึงแม้ว่าจำนวนเงินจะเท่ากัน

สิ่งที่รัฐและข้าราชการผู้ซึ่งมีระบบบำนาญของตนเองแล้วกลัวกับ “การมี” ระบบบำนาญสำหรับคนไทยคือ กลัวว่าค่าใช้จ่ายจะมากมายมหาศาลเป็นภาระผูกพันกับงบประมาณในระยะยาวเพราะจะ มีผู้สูงอายุมากขึ้นเรื่อยๆ

ในทางตรงกันข้ามคนไทยกลัวการ “ไม่มี” ระบบบำนาญเพราะกลัวต้องแก่ชราอย่างลำบากยากแค้น ทำงานก็ทำไม่ไหว กินก็ยังต้องกิน การมีผู้สูงอายุเพิ่มมากมายขึ้น ก็เป็นปัญหาแก่ลูกหลาน (ที่มีน้อยลง) เช่นเดียวกัน ถ้าต้องออมเพื่อให้มีบำนาญก็ยังดีกว่าไม่มีอะไรมาค้ำประกันความมั่นคงใน ชีวิต

ความกลัวทั้งของรัฐและของคนไทยเป็นสิ่งที่ขจัดออกไปได้ ถ้าภาครัฐมีความจริงใจและตั้งใจที่จะจัดการ เพราะได้มีการศึกษาเชิงวิชาการหลายสำนักชี้ให้เห็นว่า การทำระบบบำนาญสำหรับคนไทยทุกคนนั้นไม่ได้เป็นภาระกับเงินงบประมาณแบบขนหัว ลุกถ้าคนไทยร่วมออมด้วย (ที่จริงแล้วภาระเงินงบประมาณของบำนาญข้าราชการจะน่าขนหัวลุกมากกว่าเสีย อีก) ดังตัวอย่างข้อเสนอการออมสองรูปแบบต่อไปนี้

แบบแรก เสนอโดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เสนอให้มีการออมขั้นต่ำสำหรับคนกลุ่มอายุต่างๆ และรัฐจึงร่วมสมทบเข้าบัญชีของผู้ออมแต่ละคน เช่น คนวัย 20-30 ปีออมขั้นต่ำ 100 บาทรัฐช่วยสมทบ 50 บาท คนวัย 30-50 ปีออมขั้นต่ำ 100 บาทรัฐช่วยสมทบ 80 บาท และคนวัย 50-60 ปีออมขั้นต่ำ 100 บาทรัฐช่วยสมทบ 100 บาทโดยที่การออมของประชาชนทุกกลุ่มอายุสามารถเพิ่มขึ้นได้ถึงเดือนละ 1,000 บาท แต่รัฐยังออมในจำนวนเท่าเดิมไม่ได้เพิ่มตามด้วย เงินที่ออมถูกเอามารวมกันในกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) และสศค. ได้ร่าง พ.ร.บ. การออมแห่งชาติ ข้อเสนอแบบนี้จะใช้เงินงบประมาณจากรัฐ 2 หมื่นกว่าล้านบาท และในระยะยาวภาระการคลังก็ไม่ได้เพิ่มขึ้น

ข้อเสนอนี้ไม่สนใจการมีระบบบำนาญและไม่ให้สิทธิออมแก่ผู้ประกันตนใน ระบบประกันสังคม เงินที่ออมจะถูกนำไปลงทุน เมื่อผู้ออมอายุครบ 60 ปีสามารถนำเงินที่ตนออมทั้งหมดไปลงทุนต่อกับบริษัทประกันเอกชนเพื่อให้ได้ รับบำนาญรายเดือนประมาณ 192-1,710 บาทต่อเดือนขึ้นกับระยะเวลาการออม (ไม่ได้บอกว่าผลตอบแทนการลงทุนของ กอช. เป็นเท่าไร)

แบบที่สอง เสนอโดยเครือข่ายนักวิชาการและมูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.) เสนอให้มีระบบบำนาญแห่งชาติ โดยมีบำนาญขั้นต่ำ 500 บาททุกคนไม่ต้องออม (เปลี่ยนเงินสงเคราะห์เบี้ยยังชีพ 500 บาทเป็นบำนาญขั้นต่ำ) ถ้าต้องการบำนาญมากกว่า 500 บาทก็ต้องออมเพิ่มโดยให้คนที่อายุ 20 ปีขึ้นไปทุกคนสามารถออมขั้นต่ำ 100 บาทและรัฐร่วมสมทบ 50 บาทเหมือนกันทุกคน ข้อเสนอนี้อนุญาตให้ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมร่วมออมได้ และทุกคนมีสิทธิให้ญาติรับเงินฌาปนกิจสงเคราะห์อีก 12,000 บาทเมื่อผู้ออมเสียชีวิต

ถ้าออมตั้งแต่อายุ 20 ปีจนถึง 60 ปีจะได้รับบำนาญเพิ่มจากบำนาญขั้นต่ำอีกประมาณ 1,000 บาทต่อเดือน (ผลตอบแทนการลงทุน 4%) ภาระต่อเงินงบประมาณของรัฐในปีแรก 20,000 ล้านบาทและค่อยๆ ลดลงในอนาคตเพราะคนในวัยทำงานจะน้อยลง เครือข่ายนี้ได้ร่าง พ.ร.บ. บำนาญแห่งชาติ ที่มีรายละเอียดของการบริหารจัดการและการกำกับตรวจสอบไว้เรียบร้อยแล้ว รอเพียงแต่ว่ารัฐจะหยิบไปใช้เมื่อไร

เหตุผลข้อเสนอที่สองให้รวมผู้ประกันตนของระบบประกันสังคมด้วยเพราะ ผู้ประกันตนที่สมทบเงินเข้ากองทุนประกันสังคมจำนวนเกินกว่าครึ่งหนึ่งเป็นคน ทำงานที่ไม่มั่นคง มีการเปลี่ยนงานเปลี่ยนอาชีพบ่อยจนถึงขั้นว่าไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคมจน เกษียณอายุทำให้ไม่มีสิทธิรับบำนาญของประกันสังคม คนเหล่านี้เป็นคนที่เสี่ยงต่อการแก่อย่างยากจน ถ้าไม่รวมเอาไว้ในระบบบำนาญแห่งชาติจะทำให้ไม่ได้รับอะไรเลยเมื่อหยุดทำงาน ตอนแก่ชรา

อีกเหตุผลหนึ่งคือ ความไม่มั่นคงของกองทุนบำนาญในระบบประกันสังคม ด้วยเหตุที่จะมีเงินไหลออกจากการจ่ายบำนาญมากกว่าเงินที่เคยสะสมเอาไว้ รวมถึงการใช้จ่ายเงินแบบกระเชอก้นรั่วของผู้บริหารกองทุนเองอีกด้วย ตราบเท่าที่ยังไม่มีใครสนใจแก้ไขตรงนี้ ผู้ประกันตนทั้งหลายก็ยังคงเสี่ยงต่อการสูญสลายเงินออมของตน และอีกเหตุผลหนึ่งคือรัฐยังไม่ได้และไม่เคยสมทบเงินเพื่อบำนาญของผู้ประกัน ตนในระบบประกันสังคมเลย เงินส่วนที่รัฐสมทบนั้นใช้ในการจ่ายสวัสดิการประเภทเจ็บป่วย ทุพพลภาพ ตาย คลอดบุตร ว่างงานและสงเคราะห์บุตร

ดังนั้น เพื่อความเท่าเทียมกัน ไม่เลือกปฏิบัติ รัฐควรให้โอกาสทุกคนออมและร่วมสมทบอย่างเสมอภาคกันภายใต้กติกาเดียวกัน ถ้าจะให้ข้าราชการร่วมออมด้วยก็ไม่น่ามีปัญหาอะไรเพราะระบบบำนาญข้าราชการ เองก็อาจจะมีปัญหาในอนาคตเช่นกัน ความอิ่มตัวของภาระงบประมาณในการจ่ายบำนาญข้าราชการและการเข้าสู่สังคมสูง อายุจะสั่นคลอนบำนาญของข้าราชการ ถ้าติดตามข่าวสารของประเทศอังกฤษในขณะนี้จะเห็นตัวอย่างได้ชัดเจนมาก ผู้เสียภาษีไม่ต้องการแบกรับภาระบำนาญของข้าราชการถึงขั้นเสนอให้ลดอัตราการ จ่ายบำนาญลง วันหนึ่งเหตุการณ์เช่นนั้นก็อาจเกิดขึ้นในประเทศไทย

เราอาจจะสงสัยในเรื่องเงินงบประมาณเพื่อสนับสนุนบำนาญสำหรับคนไทยว่า มาจากไหน จะไว้ใจได้อย่างไรว่าระบบบำนาญแห่งชาติมีการบริหารจัดการที่ไว้ใจได้ ไม่เอาเงินประชาชนไปให้คนอื่นใช้ฟรีๆ เข้าข่ายเอาปลาย่างไปฝากไว้กับแมว

ในด้านของแหล่งเงินนั้นก็ไม่ได้ยากเย็นอย่างที่คิดถ้าตั้งใจจะจัดการ การศึกษาโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย เสนอแนวทางหนึ่งที่ไม่ต้องขึ้นหรือบิดเบือนภาษีใดๆ ก็สามารถทำให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้น 50,000 ล้านบาท (ไม่ใช่การเล่นกลแต่เป็นเรื่องจริง) นั่นคือ “การเก็บภาษีรายได้ตามตารางภาษีโดยไม่ยกเว้นภาษีแก่คนรวย” ความหมายคือ คนที่มีรายได้มากกว่า 150,000 บาทนั้นไม่ควรได้รับการยกเว้นภาษีตามตารางภาษี เช่น คนที่มีรายได้สุทธิเพื่อเสียภาษี 500,000 บาทต่อปีนั้น ควรที่จะเสียภาษีตามตาราง คือ 100,000 บาทแรกต้องเสียภาษี 5,000 บาท (5% ตามตารางภาษี) อีก 50,000 บาทต่อไปต้องเสียภาษี 5,000 บาท (10% ตามตารางภาษี) และอีก 350,000 บาทที่เหลือต้องเสียภาษี 35,000 บาท (10% ตามตารางภาษี) ซึ่งการปฏิบัติในทุกวันนี้คือ ภาษี 5,000 บาทแรกกับ 5,000 บาทที่สองนั้นได้รับการยกเว้น รัฐใจปล้ำ หน้าใหญ่ใจดี ไม่เก็บ ทุกคนที่มีการเสียภาษีรายได้ไม่ต้องจ่ายส่วนนี้

ถ้ารัฐเพียงแต่เปลี่ยนระเบียบให้ยกเว้นภาษีส่วนนี้เฉพาะคนรายได้ต่ำ ที่มีรายได้สุทธิไม่เกิน 150,000 บาทต่อปีเท่านั้น โดยไม่ต้องไปปรับอัตราภาษี ไม่ต้องขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม ไม่ต้องเปลี่ยนข้อยกเว้นภาษีสำหรับเงินที่ซื้อ RMF หรือ LTF รัฐก็จะมีรายได้เพิ่มขึ้นปีละ 50,000 ล้านบาท จากข้อมูลการเสียภาษี มีผู้เสียภาษีประมาณ 5 ล้านคนที่มีรายได้สุทธิเกิน 150,000 บาทต่อปี การยกเลิกเงินยกเว้นภาษีส่วนนี้ไม่ทำให้โครงสร้างภาษีบิดเบือนมากขึ้น ภาษานักเศรษฐศาสตร์เรียกภาษีจำนวน “10,000 บาท” นี้ว่า “Lump Sum Tax”

ในเรื่องการบริหารจัดการกองทุนบำนาญแห่งชาติ เพื่อให้ประชาชนมั่นใจว่าเงินถูกบริหารจัดการอย่างปลอดภัย ก็อยู่ในวิสัยที่จัดการได้ถ้าตั้งใจจะทำ พ.ร.บ.บำนาญแห่งชาติ ที่เครือข่ายนักวิชาการร่างไว้ ได้ออกแบบการบริหารจัดการโดยให้มีผู้บริหารกองทุนมืออาชีพและให้ภาคประชาชน เข้าร่วมในกลไกการกำกับและตรวจสอบด้วย ถ้าไม่ชอบข้อเสนอนี้ก็มีอีกทางเลือกหนึ่งคือให้รัฐกู้เงินออมของประชาชน เพื่อไปลงทุนในเมกะโปรเจกต์ต่างๆ โดยรัฐออกพันธบัตรรัฐบาลให้และตกลงว่าจะจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตรในอัตราที่ เหมาะสม วิธีนี้รัฐไม่ต้องวิ่งหาเงินกู้จากต่างประเทศมาลงทุน และประชาชนก็มั่นใจว่ารัฐจะต้องจ่ายเงินตามสัญญา คนไทยนั้นค่อนข้างมั่นใจกับพันธบัตรรัฐบาล เห็นได้จากการแย่งกันซื้อพันธบัตรรัฐบาลทุกครั้งที่มีการเปิดขายให้แก่ ประชาชน

และเมื่อไม่นานมานี้ผู้นำชุมชนท่านหนึ่งที่ริเริ่มและดูแลกองทุน สวัสดิการชุมชนกล่าวว่า “ถ้ารัฐเอาเงินออมไปซื้อพันธบัตรรัฐบาล เราก็ยินดีเข้าร่วม” ตรงนี้มีนัยสำคัญมาก! ถ้าประชาชนทั้งประเทศมั่นใจในสิ่งเดียวกันการจัดการกองทุนยิ่งง่ายขึ้นอย่าง น่ามหัศจรรย์

สิ่งสุดท้ายที่รัฐอาจจะสนใจคือ คนไทยต้องการออมเพื่อการชราภาพจริงๆ หรือการสำรวจโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ จากกลุ่มตัวอย่างทั่วประเทศในเดือนเมษายน พ.ศ. 2553 ได้ถามว่า ถ้ารัฐบาลมีนโยบายให้ท่านออมเดือนละ 100 บาท โดยรัฐจะสมทบให้เพิ่มอีก 50 บาท เพื่อเป็นเงินสะสมให้ท่านมีเงินบำนาญเดือนละ 700 บาทตั้งแต่อายุ 60 ปีขึ้นไป ท่านคิดว่าท่านจะออมหรือไม่ การสำรวจพบว่าประมาณ 82% ของคนไทยต้องการออม โดยครึ่งหนึ่งบอกว่าจะสามารถออมได้ทุกเดือน แต่อีกครึ่งหนึ่งยังไม่แน่ใจว่าจะทำได้ทุกเดือน มีคนประมาณ 2% ไม่ต้องการออมเพราะไม่เชื่อถือหรือไม่ไว้ใจรัฐบาล

เงื่อนไข การสร้างระบบบำนาญสำหรับคนไทยนั้นพร้อมมาก มันไม่น่าไกลเกินเอื้อมเป็นขุมทรัพย์สุดขอบฟ้าที่จะต้องไปฝ่าด่านพิสดารอะไร มากมาย ปัญหาทุกอย่างมีทางแก้ถ้ารัฐจริงใจและตั้งใจจริงที่จะทำให้เกิด มันก็ไม่ได้ยากเกินความสามารถเลย.

มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) www.thainhf.org