วิวัฒนาการสถานภาพของข้าราชการไทย

โดย ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน
ข้าราชการ โดยตัวศัพท์หมายถึงผู้ทำงานรับใช้พระมหากษัตริย์
โดยรับพระราชทานเงินเดือนจากองค์ประมุขของรัฐ
ข้าราชการจึงเป็นข้าแห่งการของราชะ

เมื่อเป็นเช่นนี้ในบางสังคมที่ไม่มีกษัตริย์จึงเรียกผู้ทำหน้าที่เจ้า
หน้าที่ของรัฐว่า ข้ารัฐการ แต่ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เคยเขียนไว้ว่า
คำว่า ราช อาจจะหมาย

ถึงการปกครองบริหารก็ได้ เช่น เมื่ออังกฤษปกครองอินเดียใช้คำว่า British Raj

อย่างไรก็ตาม
กลุ่มบุคคลที่ทำงานให้กับภาครัฐโดยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ
และในระดับที่สูงก็ต้องมีการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้ง เช่น นายทหาร

ชั้นสัญญาบัตร จนถึงระดับสูงสุดคือระดับนายพล
ข้าราชการพลเรือนระดับที่เป็นอธิบดี ปลัดกระทรวง
รวมตลอดทั้งตำแหน่งทางวิชาการ เช่น ศาสตราจารย์

หรือผู้บริหารในมหาวิทยาลัย เช่น อธิการบดี
ต้องมีการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้งทั้งสิ้น
คณะมนตรีก็ต้องมีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง รวมทั้งมีการถวาย

สัตย์ปฏิญาณก่อนเข้ารับตำแหน่ง

แต่สถานภาพของข้าราชการไทยก็มีวิวัฒนาการและการเปลี่ยนแปลงตามสภาวะสัจธรรมของโลก
ซึ่งพอจะแยกแยะได้เป็น 3 ช่วง ดังต่อไปนี้

ช่วงที่หนึ่ง ขุนนางภายใต้ระบบศักดินา
ข้าราชการในยุคนี้คือข้าราชการที่มีมาตั้งแต่สมัยสุโขทัย อยุธยา ธนบุรี
และกรุงรัตนโกสินทร์ จนถึง 24 มิถุนายน

2475 ข้าราชการที่ทำงานในยุคนี้นั้นมีการพัฒนาสูงสุดในยุคพระบรมไตรโลกนาถ
เมื่อมีการจัดแบ่งในทางทฤษฎีแยกระหว่างฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร

ฝ่ายพลเรือนนั้นแบ่งออกเป็นจตุสดมภ์ อันได้แก่ เวียง วัง คลัง นา
และมีอัครเสนาบดีฝ่ายมหาดไทย
คือเจ้าพระยาจักรีศรีองครักษ์เป็นผู้บังคับบัญชา ฝ่าย

ทหารนั้นไม่ได้มีการกล่าวถึงในรายละเอียด
แต่มีการอนุมานว่ามีอัครเสนาบดีฝ่ายทหารคือ ฝ่ายกลาโหม
ซึ่งได้แก่เจ้าพระยามหาเสนา น่าจะบังคับบัญชาจตุ

รงคเสนา อันได้แก่ ช้าง ม้า ราบ และช่าง ซึ่งได้มาจากอินเดียคือ ช้าง ม้า
ราบและรถศึก แต่มาเปลี่ยนรถศึกเป็นช่างแทน เพราะรถศึกไม่เหมาะสมกับ

ภูมิประเทศ

อย่างไรก็ตาม
ในยุคพระเพทราชได้แบ่งเป็นการควบคุมการบริหารโดยแบ่งเป็นฝ่ายภาคเหนือและ
ฝ่ายภาคใต้ โดยฝ่ายภาคเหนืออยู่ภายใต้อัคร

เสนาบดีฝ่ายมหาดไทย ส่วนภาคใต้อยู่ในการดูแลของอัครเสนาบดีฝ่ายกลาโหม
จึงเกิดมีคำถามว่ากลาโหมจะมีจตุสดมภ์อยู่ภายใต้การดูแลด้วยได้หรือไม่

ซึ่งน่าไม่แตกต่างจากฝ่ายภาคเหนือ

แต่ที่สำคัญคือ ขุนนางในยุคศักดินานี้เป็นผู้ที่มีความสมบูรณ์ใน 3
ตัวแปรที่ทำให้ตัวเองแตกต่างจากประชาชนที่เป็นไพร่ อันได้แก่
ทรัพย์ศฤงคาร

(wealth) สถานะทางสังคม (status) และอำนาจ (power) นอกจากนี้
ขุนนางยังแตกต่างจากคนอื่นที่เป็นไพร่
หรือแตกต่างจากขุนนางด้วยกันเองด้วยตัวแปร

4 ตัว คือ ยศ (เช่น พระยา) ราชทินนาม (เช่น จักรีศรีองครักษ์) ตำแหน่ง
(เช่น สมุหนายก) ศักดินา (หนึ่งหมื่น)

ขุนนางในระบบดังกล่าวซึ่งเป็นคนของกษัตริย์ทำการปกครองบริหารประเทศ
มาเป็นเวลายาวนานตั้งแต่การรุ่งเรืองสูงสุดในสมัยอยุธยาสืบต่อมาจนถึง

กรุง ธนบุรี และกรุงรัตนโกสินทร์
จนมีการปฏิรูประเบียบบริหารราชการแผ่นดินเมื่อปี 2435
ในยุคล้นเกล้ารัชกาลที่ 5 โดยทรงเปลี่ยนแปลงระบบจตุสดมภ์มา

เป็น 12 กระทรวงแบบตะวันตก
การเปลี่ยนแปลงครั้งนั้นถือเป็นการปฏิรูปครั้งที่สอง
ในครั้งแรกคือยุคพระบรมไตรโลกนาถตามที่ได้กล่าวมาแล้ว ขุนนางระบบ

ศักดินาในยุคนี้ก็ยังคงมีคุณลักษณะใกล้เคียงกับที่กล่าวมาแล้ว
หากแต่มีการเปลี่ยนแปลงในความชำนัญการ เช่น การรู้ภาษาต่างประเทศ
และวิทยาการสมัย

ใหม่แทนความรู้แบบเดิม

ช่วงที่สอง ยุคอำมาตยาธิปไตย
เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475
โดยมีกษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ เหล่าข้าราชการของ

รัฐก็ไม่ได้รับการสถาปนาเป็นพระยา พระ หลวง ขุน อีกต่อไป
เนื่องจากมีการยกเลิกระบบดังกล่าว
แม้ภายหลังจะพยายามรื้อฟื้นโดยการเสนอร่างพระราช

บัญญัติก็ไม่ได้รับการ อนุมัติโดยรัฐสภา
แต่ข้าราชการในยุคนี้เป็นผู้ที่มีอำนาจในการปกครองบริหาร
และทำหน้าที่ในการบริหารประเทศในด้านต่างๆ มีจำนวน

ไม่น้อยที่ศึกษาจบจากต่างประเทศจนทำให้อำนาจการเมือง การปกครอง
การบริหารผ่องถ่ายจากสถาบันพระมหากษัตริย์ไปสู่เหล่าข้าราชการยุคใหม่นี้
ผู้ซึ่ง

มีบทบาทมากที่สุดได้แก่ข้าราชการทหาร ซึ่งสนับสนุนโดยข้าราชการพลเรือน
อันจะเห็นได้จากข้อมูลที่ว่า ระหว่าง 24 มิถุนายน 2475 จนถึง 16 กันยายน

2500 เป็นระยะเวลา 25 ปีนั้น นายกรัฐมนตรีที่มีภูมิหลังเป็นทหารคือ จอมพล
ป.พิบูลสงคราม ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีประมาณ 14 ปีครึ่ง พระยาพหล

พลพยุหเสนา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอยู่ประมาณ 5 ปีครึ่ง
หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ดำรงตำแหน่งอยู่ประมาณปีกว่าๆ รวมเบ็ดเสร็จใน 25 ปี
นายกรัฐมนตรี

ที่มีภูมิหลังเป็นทหารดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี 21 ปีครึ่ง

และหลังจากการปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อวันที่ 26
กันยายน 2500 นายพจน์ สารสิน ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอยู่ 90 วัน จากนั้น
พล

โทถนอม กิตติขจร (ยศขณะนั้น) ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอยู่ประมาณหนึ่งปี
จนมีการปฏิวัติโดยจอมพลสฤษดิ์อีกครั้งหนึ่งเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2501

ตั้งแต่ตุลาคม 2501 จนถึง 14 ตุลาคม 2516
ประเทศไทยอยู่ภายใต้การปกครองของทหารคือภายใต้จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์
ประมาณ 5 ปี และจอมพล

ถนอม กิตติขจร อีกประมาณ 10 ปี

จะเห็นว่า 41 ปีเต็มตั้งแต่ปี 2475 จนถึงปี 2516
ประเทศไทยอยู่ภายใต้ระบบการปกครองที่ข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือนมี
อำนาจสูงสุด และ

มีการเรียกยุคนี้ว่า ยุคอำมาตยาธิปไตย
ในยุคนี้ข้าราชการไทยคืออำมาตยาธิปัตย์ มีอำนาจ วาสนา บารมี
ครบถ้วนทั้งสามตัวแปร คือ ทรัพย์ศฤงคาร สถานะ

ทางสังคมและอำนาจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าราชการทหาร
มีรถประจำทางของแต่ละเหล่าทัพ มีโรงพยาบาลของแต่ละเหล่าทัพ
มีสนามกีฬาของแต่ละเหล่า

ทัพ มีโรงเรียนสำหรับบุตรหลานของแต่ละเหล่าทัพ
และหน่วยราชการที่พยายามเลียนแบบก็คือกรมตำรวจในสมัยนั้น
ในยุคนี้ประเทศไทยจึงอยู่ภายใต้การ

ปกครองแบบอำมาตยาธิปไตย และข้าราชการไทยก็มีฐานะเป็น อำมาตยาธิปัตย์

ช่วงที่สาม ยุคขององคกราธิปไตย หลังการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ปี
2516 บทบาทของอำมาตยาธิปัตย์ก็ยังคงมีอยู่ภายใต้ประชาธิปไตยครึ่งใบ และใน

ความเป็นจริงกลับมีบทบาทมากยิ่งขึ้น
โดยเฉพาะอย่างยิ่งความพยายามที่จะกลับมาสู่การมีอำนาจอย่างเต็มเปี่ยมเมื่อ
6 ตุลาคม 2519 แต่หลังจากพฤษภา

ทมิฬ (17-20 พฤษภาคม 2535)
ได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากบุคคลที่ได้รับการเลือก
ตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อำนาจของ

เหล่าข้าราชการทหารและพลเรือนก็ลดน้อยลง
มาแสดงบทบาทอีกครั้งหนึ่งหลังการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549
อย่างไรก็ตาม การพัฒนา

ประชาธิปไตยและความตื่นตัวทางการเมืองได้ก้าวมาถึงจุดที่อำมา
ตยาธิปัตย์ทั้งทหารและพลเรือนไม่สามารถแสดงบทบาทได้เหมือนก่อน
และมีแนวโน้มว่า

สถานะและบทบาทจะค่อยๆ แปรเปลี่ยนเป็นผู้ซึ่งอยู่ในกรอบของจรรยาชีพ
(professionalism) กลายเป็น organization personnel หรือองคกราธิปัตย์ภาย

ใต้การปกครองบริหารโดยองคกราธิปไตย (bureaucracy)

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง
บทบาททางการเมืองจะอยู่ที่ประชาชนและผู้ได้รับการเลือกตั้งภายใต้ระบอบการ
ปกครองแบบประชาธิปไตย ส่วนบทบาทในการ

บริหารโดยใช้ความรู้ความชำนาญการอยู่ภายใต้องคกราธิปไตย สาธารณะ (public
bureaucracy)

แต่ที่ยังค้างอยู่ก็คือ
การที่ข้าราชการจำนวนหนึ่งไม่สามารถจะสลัดทิ้งซึ่งค่านิยมและบุคลิกของขุน
นางภายใต้ระบบศักดินา และอำนาจราชศักดิ์ของอำ

มาตยาธิปัตย์ จึงเกิดคำถามจากข้าราชการบางคนว่า
การแบ่งการบริหารออกมาเป็นแท่งๆ เช่น ที่กระทรวงศึกษาธิการ
และการไม่มีการกำหนดซีจะส่งผล

อย่างไรต่อ เครื่องแบบและเครื่องราชอิสริยาภรณ์

คำ ถามเหล่านี้ก็สะท้อนถึงความยากลำบากในการปรับตัวของคนที่ทำงานในฐานะผู้
บริหารภาครัฐ แต่การคาดหวังของข้าราชการบางคนที่จะกลับไปสู่

สถานภาพแบบเดิมคงจะเป็นสิ่ง ที่เป็นไปไม่ได้
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคประชาธิปไตยและโลกาภิวัตน์ที่ยึดถือหลักสิทธิเสรีภาพ
และความเสมอภาคระหว่าง

ประชาชน และการบริหารที่ยึดหลักความรู้ ความสามารถ การรับใช้ประชาชน
และการบริการสังคมเป็นเกณฑ์

http://www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9520000097321