ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน
(www.dhiravegin.com, likhit@ dhiravegin.com)
ราชบัณฑิต
ผู้อำนวยการโครงการปริญญาเอก วิทยาลัยสื่อสารการเมือง
มหาวิทยาลัยเกริก
คำว่า อำมาตยาธิปไตย
เป็นคำซึ่งนักวิชาการไทยแปลมาจากนักวิชาการชาวอเมริกันชื่อ เฟรดริกส์
(Fred Riggs) ผู้ซึ่งเคยทำการวิจัยในเมืองไทยและฟิลิปปินส์
โดยวิเคราะห์สังคมไทยในยุคที่ทหารมีอำนาจในการปกครองบริหาร ได้แก่
ยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพลถนอม กิตติขจร และสรุปไว้ว่า
จากการที่สังคมไทยอ่อนแอในภาคสังคมทำให้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยล้มลุก
คลุกคลานเนื่องจากการขัดจังหวะด้วยการปฏิวัติรัฐประหาร
ทำให้สภาพการปกครองบริหารกลายเป็นการปกครองโดยองค์กราธิปไตย มาจากองค์กร
+ อธิปไตย ตัวบุคคลคือองค์กราธิปัตย์นั้นเฟรดริกส์ใช้คำภาษาอังกฤษว่า
bureaucratic polity คือการบริหารปกครองโดยหน่วยงาน คำว่า polity คือ
สังคมการเมือง
เพราะฉะนั้น คำว่า bureaucratic polity
ก็คือการปกครองซึ่งอำนาจการปกครองบริหารตั้งแต่เริ่มต้นการวางนโยบาย
การนำนโยบายไปปฏิบัติ การจัดการงบประมาณขึ้นอยู่กับข้าราชการประจำ
ในขณะเดียวกันอำนาจการเมืองก็ขึ้นอยู่กับข้าราชการทหาร
ซึ่งมีกองกำลังจัดตั้งและได้อำนาจมาจากการปฏิวัติรัฐประหาร
โดยมีการเลือกตั้งเป็นพิธีกรรมเป็นระยะๆ ที่สำคัญคือ
ตัวผู้บริหารประเทศสูงสุดคือนายกรัฐมนตรีมักจะไม่ลงสมัครรับเลือกตั้ง
และมักจะเป็นนายทหารที่มีกองทัพสนับสนุนอยู่เบื้องหลัง
ส่วนการเลือกตั้งก็เป็นไปตามครรลองเพื่อให้ครบถ้วนของลักษณะประชาธิปไตยซึ่ง
มีสภาที่มาจากการเลือกตั้ง
ขณะเดียวกันก็มีวุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้ง การปกครองเช่นนี้คือ
ข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือนเป็นใหญ่ในแผ่นดิน
นักวิชาการบางคนกล่าวว่าน่าจะใช้คำว่า เสนาธิปไตย แต่ในความเป็นจริงนั้น
ทหารกุมอำนาจการเมือง แต่การบริหารทั่วไปอยู่ในมือข้าราชการประจำ
เพราะเป็นผู้ที่มีข้อมูล ความรู้ ความเชี่ยวชาญ
ข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือนจึงอาศัยพึ่งพาซึ่งกันและกัน
ในอดีตนั้นหน่วยงานหลักที่สำคัญที่สุดคือ กระทรวงกลาโหมและมหาดไทย
นอกจากนั้นก็มีเวียง วัง คลัง นา
ต่อมาก็มีกรมท่าซึ่งดูแลการค้าขายระหว่างประเทศ
และทำหน้าที่เป็นกระทรวงการต่างประเทศด้วยในตัว มีทั้งกรมท่าซ้าย
กรมท่ากลาง และกรมท่าขวา ดูแลการค้าขายกับฝั่งทะเลแปซิฟิก
อันดามันและมหาสมุทรอินเดีย และตามมาด้วยหน่วยงานอื่นๆ
เมื่อมีการปฏิรูประเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2435
ในยุคล้นเกล้ารัชกาลที่ 5
คำว่า อำมาตยาธิปไตย จึงมีที่มาจากที่กล่าวมาเบื้องต้น
โดยมีข้อมูลที่เป็นข้อเท็จจริงชี้ให้เห็นดังต่อไปนี้คือ
ตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 เป็นต้นมา
จนถึงการปฏิวัติรัฐประหารเมื่อวันที่ 16 กันยายน 2500 โดยจอมพลสฤษดิ์
ธนะรัชต์ เป็นหัวหน้าคณะปฏิวัติ นายกรัฐมนตรีในช่วง 25
ปีดังกล่าวนี้ได้แก่บุคคลที่มีภูมิหลังมาจากทหาร 3 คน โดยจอมพล
ป.พิบูลสงคราม ดำรงตำแหน่งประมาณ 14 ปีครึ่ง พระยาพหลพลพยุหเสนา
ดำรงตำแหน่งประมาณ 5 ปีกว่า หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ดำรงตำแหน่งประมาณ 1 ปี
ใน 25 ปีนี้ 21 ปีครึ่งอยู่ภายใต้อำนาจของทหาร และ 3 ปีกว่าๆ
หลังสงครามโลกครั้งที่สองก็อยู่ในอำนาจของผู้ก่อการ 2475
ซึ่งหลายคนก็เป็นข้าราชการพลเรือน
หลังการปฏิวัติเมื่อวันที่ 16 กันยายน 2500 นายพจน์ สารสิน
เป็นนายกรัฐมนตรีชั่วคราวประมาณ 90 วัน หลังการเลือกตั้งพลโทถนอม
กิตติขจร (ยศขณะนั้น) เป็นนายกรัฐมนตรีจนถึง 20 ตุลาคม 2501 จอมพลสฤษดิ์
ธนะรัชต์ ก็ยึดอำนาจอีกครั้งหนึ่ง
โดยยกเลิกรัฐธรรมนูญและมีการประกาศธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 20 มาตรา
ดำรงตำแหน่งเป็นรัฐบาลทหารที่มีการใช้อำนาจเด็ดขาดคือมาตรา 17
จากนั้นก็ถึงแก่อสัญกรรม และจอมพลถนอม กิตติขจร
ก็ได้ดำรงตำแหน่งต่อมาจนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเมื่อ พ.ศ. 2511 และ
พ.ศ. 2514 ก็ได้ปฏิวัติตัวเอง
และกลับไปสู่ระบบทหารอย่างเต็มเปี่ยมจนเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516
ข้อที่จะต้องชี้ให้เห็นชัดก็คือ ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 จนถึง 14
ตุลาคม 2516 ซึ่งเป็นระยะเวลาประมาณ 41 ปี
นายกรัฐมนตรีที่มาจากภูมิหลังนายทหารและโดยยุคหลังมาจากการปฏิวัติรัฐประหาร
เป็นเวลาทั้งสิ้น 38 ปี นี่คือที่มาของคำว่า bureaucratic polity
ซึ่งมีการแปลเป็นไทยว่า อำมาตยาธิปไตย เหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519
คือความพยายามของอำมาตยาธิปัตย์ที่จะกลับมาสู่อำนาจอีก
แต่เนื่องจากสังคมไทยได้เปลี่ยนไปในแง่เศรษฐกิจ ระบบการศึกษา
ค่านิยมทางสังคม รวมทั้งอิทธิพลจากภายนอกได้แก่การขยายตัวของคอมมิวนิสต์
ระบบอำมาตยาธิปไตยแบบเก่าจะไม่ได้ผล จึงมีการผสมผสานแบบ "ประสานประโยชน์"
ของกรมพระยาดำรงราชานุภาพ อันเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญปี 2521
นำไปสู่ประชาธิปไตยครึ่งใบภายใต้พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์
ประมาณหนึ่งปีครึ่ง และพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ประมาณ 8 ปี 5 เดือน
รวมเบ็ดเสร็จ 10 ปี
ประชาธิปไตยครึ่งใบคือการผสมผสานระหว่างอำมาตยาธิปไตยบวกประชาธิปไตย
หรือกลุ่มอำมาตยาธิปัตย์บวกประชาธิปัตย์ (ไม่ใช่ชื่อพรรค
แต่หมายถึงผู้ที่อยู่ฝ่ายประชาธิปไตย ภาษาอังกฤษใช้คำว่า democrat โดยใช้
d เป็นตัวเล็ก)
หลังจากรัฐบาลเปรม 5
ไปแล้วได้มีการเรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง พลเอกชาติชาย
ชุณหะวัณ แม้จะเป็นทหารแต่ก็เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
และเมื่อดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีประมาณ 3
ปีกว่าก็ถูกปฏิวัติโดยคณะรสช.ระหว่างที่มีการร่างรัฐธรรมนูญและนายอานันท์
ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรีนั้นก็มีการเตรียมการที่จะให้ผู้ดำรงตำแหน่งทหาร
คือ พลเอกสุจินดา คราประยูร
ซึ่งเป็นผู้บัญชาการทหารบกเข้ามาสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
แต่เนื่องจากพลเอกสุจินดามิได้มาจากการเลือกตั้งกล่าวคือไม่ได้เป็น
ส.ส.จึงเป็นจุดของการถูกโจมตี
และได้นำไปสู่เหตุการณ์พฤษภาทมิฬเมื่อวันที่ 17-20 พฤษภาคม 2535
หลังเหตุการณ์ดังกล่าวนายอานันท์ก็เป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง
ภารกิจสำคัญคือการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ รสช.ประเด็นสำคัญที่สุดคือ
นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
และประธานรัฐสภาต้องมาจากสภาผู้แทนราษฎร
จากการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ทำให้เกิดนายกรัฐมนตรีที่เป็นพลเรือนคือ นายชวน
หลีกภัย นายบรรหาร ศิลปอาชา พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ
(แม้เป็นอดีตทหารแต่ก็ผ่านการเลือกตั้ง) และนายชวนอีกครั้งหนึ่ง
จนมาถึงพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร
รัฐบาลที่กล่าวมาทั้งหมดตั้งแต่นายชวน 1
คือรัฐบาลที่เป็นรัฐบาลระบอบประชาธิปไตย ทหารไม่มีบทบาทเข้ามาเกี่ยวข้อง
หลังการปฏิวัติ 19 กันยายน 2549 มีรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์
อยู่ในตำแหน่ง 15 เดือน นั่นคือ 15 เดือนของอำมาตยาธิปไตยอีกครั้งหนึ่ง
แม้จะไม่มีพฤติกรรมเป็นเผด็จการทหารแต่ที่มาก็ยังเป็นแบบอำมาตยาธิปไตย
และหลังการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2550
ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยก็กลับมาอีกครั้งหนึ่งมาจนถึงปัจจุบัน
ดังนั้น ในแง่โครงสร้างต้องกล่าวว่า
ระบบการปกครองแบบปัจจุบันคือระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยถึงแม้จะมีความไม่
สมบูรณ์และบกพร่องก็ตาม
อย่างไรก็ตาม อำมาตยาธิปไตยยังอาจจะมองได้จากมิติอื่น คือ
มิติของการมีทัศนคติแบบอำมาตยาธิปัตย์
หรือการที่รัฐบาลประชาธิปไตยถูกอิทธิพลผลักดันทางการเมืองจากคนที่เป็นอำมา
ตยาธิปัตย์ แต่แม้กระนั้นก็ตามการตัดสินนโยบายต่างๆ
ย่อมขึ้นอยู่กับเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้น
แม้จะมีอำมาตยาธิปัตย์มีบทบาทอยู่ส่วนหนึ่ง
แต่โดยเนื้อหาในโครงสร้างจะต้องสรุปว่าระบบการเมืองปัจจุบันเป็นระบบการ
เมืองแบบประชาธิปไตย ถึงแม้จะไม่สมบูรณ์เนื่องจากรัฐธรรมนูญ
หรือเนื่องจากการขาดความอิสระอย่างเต็มที่ในความเป็นจริงในระดับหนึ่งก็ตาม
คำว่า อำมาตยาธิปไตย ในหลักวิชาการจึงมีความหมายดังที่กล่าวมาแล้ว
ส่วนการใช้คำว่า อำมาตยาธิปไตย ประชาธิปไตย
เพื่อผลประโยชน์ในการรณรงค์ทางการเมืองก็เป็นสิ่งที่ทำได้ตามหลักการสิทธิ
เสรีภาพ แต่ทั้งนี้ย่อมขึ้นอยู่กับการวินิจฉัยและพิจารณาของประชาชนว่าจะมีน้ำหนัก
น้อยเพียงใด และแม้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่ถูกต้องตามโครงสร้างนั้นก็ยังมีจุด
ที่บกพร่องอยู่ 3 จุด คือ
ก. พรรคการเมืองไม่บริหารแบบประชาธิปไตย
เป็นเพียงการจัดตั้งที่จดทะเบียนตามกฎหมายเท่านั้น
ข. การเลือกตั้งมิได้เป็นไปอย่างบริสุทธิ์และเที่ยงธรรม
แต่มีการซื้อเสียง จึงกลายเป็นเพียงการประกอบพิธีกรรมการหย่อนบัตร
ค. ผู้มีอำนาจเงินยังเป็นผู้กุมอำนาจรัฐโดยใช้กระบวนการทางการเมืองและสังคมที่อ่อนแอเป็นประโยชน์
ดังนั้น ประชาธิปไตยที่กล่าวมาแล้วในความเป็นจริงคือ ธนาธิปไตย
(plutocracy) คืออำนาจตกอยู่ในมือของคนที่มีฐานะทางเศรษฐกิจสูง
และการใช้อำนาจรัฐหรือการเกาะเกี่ยวอำนาจรัฐเพื่อทำธุรกิจและฉ้อราษฎร์บัง
หลวงนั้นก็ทำให้ระบบประชาธิปไตยตามรูปแบบกลับกลายเป็นโจราธิปไตย
(kleptocracy)
ถ้ามองแบบรูปแบบล้วนๆ ก็ต้องกล่าวว่า
ปัจจุบันนี้ระบบการเมืองไทยเป็นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย
ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตย
แต่คนซึ่งมีลักษณะเป็นอำมาตยาธิปัตย์ที่ยังอยู่ในระบบราชการหรือที่อยู่ใน
หรือนอกระบบการเมืองก็อาจจะมีอยู่ ขณะเดียวกัน
ถ้าระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยดังที่กล่าวมาประกอบด้วยคนมีเงินที่กุม
อำนาจรัฐก็คือระบบธนาธิปไตยในความเป็นจริงในระดับหนึ่ง
และถ้าอยู่ภายใต้อำนาจของอำมาตยาธิปัตย์ก็จะกลายเป็นการผสมผสาน
ประชาธิปไตย + ธนาธิปไตย + อำมาตยาธิปไตย
ซึ่งถ้าพิสูจน์ได้ว่าสภาวะดังกล่าวสะท้อนความเป็นจริงทางการเมืองก็อาจจะถือ
ได้ว่าระบบการปกครองของไทยกลายเป็นระบบพิเศษเฉพาะตัว
สอดคล้องกับที่เฟรดริกส์เคยตั้งเป็นระบบที่สาม
ผสมผสานระหว่างระบบที่หนึ่งและสองเข้าด้วยกัน
โดยอาจจะอยู่อย่างถาวรไม่ใช่เพียงเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบที่ตั้งเป้าไว้
ซึ่งเฟรดริกส์เรียกว่า Prismatic Model
ถ้า เป็นเช่นนั้นจริงประชาธิปไตยเต็มใบคงต้องใช้เวลาในการพัฒนาอีกนาน
หรืออาจจะไม่มีการพัฒนาจนสำเร็จได้เลย
เพราะค่านิยมและวัฒนธรรมการเมืองแบบใหม่ไม่สอดคล้องกับค่านิยมและวัฒนธรรม
การเมืองแบบเก่า จึงอาจจะกลายเป็นระบบผสมผสาน
ทำนองเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นแล้วในอดีตคือประชาธิปไตยครึ่งใบ Prismatic
Model ของเฟรดริกส์อาจจะปรากฏขึ้นจากวิวัฒนาการดังกล่าว
และเรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตยแบบไทย
เช่นเดียวกับระบอบประชาธิปไตยแบบญี่ปุ่นโดยพรรคการเมืองของญี่ปุ่นนั้น
ประกอบด้วยกลุ่มการเมืองต่างๆ หลายกลุ่ม เช่นเดียวกับระบบการเมืองของไทย
หมายเหตุ - นี่
คือการวิเคราะห์ทางวิชาการไม่ใช่การสะท้อนจุดยืนทางการเมืองของผู้เขียน
หรือการเสนอทางเลือก เป็นการวิเคราะห์อย่างวัตถุวิสัย
ผู้ซึ่งมีความเห็นแตกต่างสามารถจะวิพากษ์วิจารณ์เพื่อจะเกิดประโยชน์ในแง่
วิชาการ
http://www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9520000042506
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น