ปฏิรูประบบงบประมาณเพื่อลดเหลื่อมล้ำ โดย ภาณุเบศร์ มหาเรือนขวัญ

ไม่แต่ภาคเศรษฐกิจจะเจริญเติบโตหรือถดถอยจะมาจากการบริหารงบประมาณของรัฐ ทว่าภาคสังคมจะกระชับหรือถ่างกว้างความเหลื่อมล้ำก็ยังขึ้นกับประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณของรัฐเป็นสำคัญด้วยเช่นกัน อันเนื่องมาจากที่ผ่านมาการจัดสรรงบประมาณโดยใช้ ‘กรม’ เป็นฐานแทน ‘จังหวัด’ ได้ทำให้ความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองกับชนบทขยายตัวขึ้นเรื่อยๆ จนช่องว่างของคุณภาพชีวิตผู้คนในจังหวัดต่างๆ กว้างมาก เพราะไม่เพียงกรมจะคำนึงแต่ภารกิจตนเองโดยละเลยความต้องการประชาชน หากแต่ประชาชนยังไม่มีส่วนร่วมพิจารณาและตรวจสอบการใช้งบประมาณของหน่วยงานรัฐแต่อย่างใดด้วย

อีกทั้งในความเหลื่อมล้ำระหว่างจังหวัดยังมีการจัดสรรงบลงทุนรายหัวเป็นปัญหารากฐานด้วย โดยจังหวัดที่มีดัชนีความก้าวหน้าของคน (Human Achievement Index: HAI) ที่กอปรด้วยดัชนีย่อยด้านสุขภาพ การศึกษา ชีวิตการงาน รายได้ ที่อยู่อาศัยและสภาพแวดล้อม การคมนาคมและการสื่อสาร และการมีส่วนร่วมอยู่ในระดับต่ำหรือต่ำมากกลับได้รับการจัดสรรงบลงทุนต่อหัวน้อยกว่าจังหวัดที่มีดัชนีนี้อยู่ในระดับสูงทั้งแง่งบลงทุนภาพรวมและรายสาขา ไม่ว่าจะเป็นสาธารณสุขหรือการศึกษา

ดังเช่น 18 จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาต่ำมากแต่มีประชากรรวมเกือบ 19 ล้านคนกลับได้งบลงทุนต่อหัวแค่ 2 พันกว่าบาท ขณะ 15 จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูง ประชากรไม่ถึง 15 ล้านคนได้งบลงทุนต่อหัวถึงกว่า 7 พันบาท ทั้งๆ ที่จังหวัดยากจนควรได้งบประมาณเพื่อลดความยากจนและเพิ่มคุณภาพชีวิตมากกว่า ไม่นับว่าการทุ่มงบมหาศาลไปยังจังหวัดเจริญอยู่แล้ว รังแต่จะขยายช่องว่างระหว่างจังหวัดต่างๆ

ดังนั้น ‘การปรับกระบวนการจัดสรรงบประมาณแบบแปรผกผันกับระดับการพัฒนา’ ตามข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ที่ถึงจะสลายตัวไปแล้วแต่ก็ยังส่งผ่านแนวทางสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณมาสู่สังคมไทยโดยมีสำนักงานปฏิรูป (สปร.) เป็นกลจักรสนับสนุนการดำเนินงานทั้งด้านการติดตามสถานการณ์ ศึกษา รวบรวม และประสานงานทุกภาคส่วนจึงนับเป็นบันไดขั้นแรกของการขจัดความไม่เป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย เพราะนอกจากจะทำให้ช่องว่างของระดับคุณภาพชีวิตในแต่ละพื้นที่แคบลงแล้ว ยังเสริมสร้างอำนาจประชาชนจากการเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการด้านงบประมาณแผ่นดินตั้งแต่การกำหนดเป้าหมายการพัฒนาร่วมกันยันติดตามตรวจสอบการใช้งบประมาณ

กระบวนการจัดสรรงบประมาณระหว่างจังหวัดเช่นนี้จะขจัดความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากการจัดสรรงบประมาณของรัฐอย่างไม่เป็นธรรมได้ ด้วยแต่ละพื้นที่จะเป็นผู้พิจารณาความต้องการเอง จากเดิมส่งตรงจากส่วนกลาง กล่าวคือจัดสรรลงไปในพื้นที่ที่ประสบปัญหาการพัฒนาคุณภาพชีวิตบน 4 มิติๆ ละ 25%

1) จังหวัดที่มีจำนวนประชากรมากจะได้รับงบประมาณมาก 2) จังหวัดที่มีรายได้เฉลี่ยต่อครัวเรือนต่อปีน้อยจะได้รับงบประมาณมาก 3) จังหวัดที่มีสัดส่วนคนจนมากจะได้รับงบประมาณมาก และ 4) จังหวัดที่มีดัชนีความก้าวหน้าของคนในระดับต่ำจะได้รับงบประมาณมาก

หากเป็นเช่นนี้ จ.แม่ฮ่องสอนที่ครองแชมป์ต่อเนื่องจังหวัดยากจนข้นแค้นสุดจะได้รับการจัดสรรงบประมาณสูงสุด 3,764.75 ล้านบาท ขณะภูเก็ตต่ำสุด 561.87 ล้านบาท เมื่อเทียบเป็นงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำต่อหัวมากที่สุด แม่ฮ่องสอนจะได้ 14,775.3 บาท/คน ส่วนกรุงเทพฯ ศูนย์กลางความเจริญได้น้อยสุด 472.1 บาท/คน และจะทำให้จังหวัดที่มีดัชนีความก้าวหน้าของคนในระดับต่ำทั้ง 18 จังหวัดดังที่กล่าวมาแล้วได้รับการจัดสรรงบประมาณโดยเฉลี่ย 1,907.02 บาท/คน สูงกว่าเกือบหนึ่งเท่าเมื่อเทียบกับ 15 จังหวัดที่มีดัชนีความก้าวหน้าของคนในระดับสูงที่จะได้รับงบประมาณ 982.47 บาท/คน

ขณะเดียวกันก็เสนอว่า ควรแยกเป็นงบประมาณที่มีกรมเป็นฐานกับงบประมาณจังหวัดที่มีพื้นที่เป็นฐานในลักษณะของงบลดความเหลื่อมล้ำ โดยกำหนดวงเงินงบประมาณระดับจังหวัดที่ร้อยละ 5 ของงบทั้งหมด หรือราว 100,000 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2555 โดยแยกออกมาจากงบจังหวัดบูรณาการ

ทั้งนี้ กระบวนการจัดทำแผนและงบประมาณลดความเหลื่อมล้ำระดับจังหวัดจะประกอบด้วย 7 ขั้นตอน ตั้งแต่ 1) จัดตั้งคณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นที่ปรึกษาและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นประธาน 2) จัดทำแนวทางเบื้องต้น (Guidelines) ที่เน้นการจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตกลุ่มเปราะบางในจังหวัด 3) ยกร่างพระราชกฤษฎีกาตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน จัดตั้งและยกร่างระเบียบกองทุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำระดับจังหวัด

4) จัดตั้งสมัชชาปฏิรูปจังหวัดเพื่อเปิดโอกาสหน่วยราชการ อปท. สถาบันการศึกษา ธุรกิจเอกชน และภาคประชาสังคม ร่วมกันกำหนดเป้าหมายคุณภาพชีวิตของจังหวัด 5) กำหนดเป้าหมายและการเสนอแผนงาน/โครงการ 6) คณะกรรมการบริหารแผนฯ นำความเห็นจากสมัชชาปฏิรูปมากำหนดเป้าหมายการพัฒนา แผนงาน/ โครงการ และตัวชี้วัด และ 7) คณะกรรมการบริหารแผนฯ ประสานงานให้เกิดกลไกและกระบวนการติดตามประเมินผลโดยมีคณะกรรมการติดตามตรวจสอบและประเมินผลการทำงาน

ความร่วมมือร่วมใจและความพร้อมของกลไกการบริหารงานในแต่ละจังหวัดจึงเป็นหัวใจความสำเร็จของการบริหารงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำอันจะเป็นส่วนผลักดันสำคัญของการสร้างความเป็นธรรมด้านการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ที่เป็นหมุดหมายการปฏิรูปประเทศไทยต่อไป ในขณะเดียวกันก็ทลายการจัดการแบบรวมศูนย์ทั้งเชิงอำนาจและงบประมาณที่นำไปสู่ความขัดแย้งอันเนื่องมาจากประชาชนไม่สามารถกำหนดทิศทางการพัฒนาที่สอดคล้องกับบริบทและความต้องการของตนเองจนสร้างสภาวะไม่เท่าเทียมและไม่เป็นธรรมมาสู่พื้นที่

กระบวนการงบประมาณฐานพื้นที่เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในแต่ละจังหวัดจะทำให้การจัดสรรและบริหารงบประมาณปีละล้านล้านบาทของไทย ที่เฉพาะปีงบประมาณ 2555 ก็คาดว่ารัฐบาลจะจัดเก็บรายได้รวมถึง 2,250,000 ล้านบาท เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพจนสามารถขับเคลื่อนประเทศไปถึงฝั่งที่ความหวังของผู้คนจะไม่ถูกทำลายลงเพียงเพราะความเหลื่อมล้ำอันเนื่องมาจากการใช้จ่ายงบประมาณจะเป็นไปเพื่อเพิ่มโอกาสและประโยชน์ต่อส่วนรวมแท้จริง