ก่อนกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติจะล้วงเงินคลังหลวง!? โดย ปานเทพ พัวพงษ์พันธ์

2 เรื่องที่มีความสำคัญ ซึ่งบรรจุอยู่ในนโยบายของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อย่างเป็นทางการก็คือ การที่จะจัดตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ และจะเร่งเจรจากับกัมพูชาเพื่อสูบพลังงานใต้ผิวดินของท้องทะเลในอ่าวไทยมาใช้ให้เร็วที่สุด

นักธุรกิจและนักการเงินในรัฐบาลพรรคเพื่อไทย ต่างจับตาจ้องหมายจะนำขุมทรัพย์ส่วนหนึ่งจากทุนสำรองระหว่างประเทศซึ่งมีสินทรัพย์อยู่ประมาณ 6.22 ล้านล้านบาท ไปลงทุนในกองทุนมั่งคั่ง ในอีกด้านหนึ่งก็เร่งเจรจาผลประโยชน์ทางพลังงานในอ่าวไทยซึ่งมีมูลค่าไม่ต่ำกว่า 5 ล้านล้านบาท

รวมวงเงินขุมทรัพย์ของชาติที่เกี่ยวข้องในการเดินหน้าครั้งนี้ไม่ต่ำกว่า 11 ล้านล้านบาท ซึ่งถือเป็นเม็ดเงินมหาศาล และผลประโยชน์มหาศาลที่จะต้องตอบคำถามหลายประการก่อนที่จะเดินหน้าต่อไป

เรื่องกองทุนมั่งคั่งที่คิดจะล้วงเงินจากทุนสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ประมาณ 6.21 ล้านล้านบาทนั้น ประกอบไปด้วย สินทรัพย์ 2 ส่วนที่สำคัญคือ

1. สินทรัพย์ใน “ทุนสำรองเงินตรา” อยู่ภายใต้ พ.ร.บ.เงินตรา พ.ศ. 2501 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2545) ปัจจุบันมีสินทรัพย์อยู่ประมาณ 1.96 ล้านล้านบาท และ

2. สินทรัพย์ใน “ทุนสำรองทั่วไป” อยู่ภายใต้ พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 อีกประมาณ 4.25 ล้านล้านบาท

ส่วนแรก คือ “ทุนสำรองเงินตรา” หรือที่หลวงตามหาบัว ญาณสัมปันโน เรียกว่า “คลังหลวง” ซึ่งเป็นระบบที่มีเอาไว้ให้หนุนหลังการพิมพ์ธนบัตรเงินบาทตั้งแต่บรรพบุรุษและบูรพมหากษัตริย์ที่ได้จัดเตรียมเอาไว้ เพื่อทำให้เกิดความเชื่อมั่นว่าเงินบาทที่พิมพ์ออกมาใช้นั้นมีมูลค่ามีสินทรัพย์หนุนหลังที่พร้อมแลกคืนได้ โดยไม่มีวันกลายเป็นกระดาษแบงก์กงเต็ก

โดยพระราชบัญญัติ เงินตรา พ.ศ.2501 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2521) มาตรา 30 กำหนดให้สินทรัพย์ของทุนสำรองเงินตรา ไม่ว่าจะเป็น ทองคำ เงินตราต่างประเทศ พันธบัตรรัฐบาลในต่างประเทศ ฯลฯ จะต้องจัดดำรงไว้ให้มีค่ารวมกันทั้งสิ้นไม่ต่ำกว่าร้อยละ 60 ของจำนวนธนบัตรเงินบาทที่ออกใช้

“ทุนสำรองเงินตรา” ที่ใช้สำหรับการหนุนหลังการพิมพ์ธนบัตรเงินบาทนั้น ปรากฏอยู่ในฐานะการเงินประจำสัปดาห์สิ้นสุด ณ วันที่ 4 สิงหาคม พ.ศ. 2554 ว่ามีสินทรัพย์รวม 1.96 ล้านล้านบาท กระจายอยู่ใน 3 บัญชีซึ่งเป็นกลไกในการหนุนหลังมูลค่าของธนบัตรเงินบาท ได้แก่

1. บัญชีทุนสำรองเงินตรา ซึ่งมีทรัพย์สินหนุนหลังธนบัตรร้อยละ 100 มีอยู่จำนวน 1.21 ล้านล้านบาท

2. บัญชีผลประโยชน์ประจำปี ซึ่งเกิดขึ้นจากดอกผลในทุนสำรองเงินตราในแต่ละปี ปัจจุบันมีอยู่ประมาณ 4.9 พันล้านบาท ปัจจุบันดอกผลจากบัญชีนี้มามีส่วนร่วมในการทยอยชดใช้ความเสียหายของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินที่รัฐบาลและธนาคารแห่งประเทศไทยได้ทำความเสียหายเอาไว้

3. บัญชีสำรองพิเศษซึ่งเป็นปราการด่านสุดท้าย ใช้สำหรับในยามจำเป็นเป็นครั้งคราวไป เช่น เพิ่มเติมในบัญชีทุนสำรองเงินตราในกรณีที่มีไม่เพียงพอในการพิมพ์ธนบัตร หรือในยามจำเป็น รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เคยออกพระราชกำหนดในปี พ.ศ. 2545 โอนสินทรัพย์จำนวน 165,000 ล้านบาทจากบัญชีนี้ นำไปใช้ล้างผลการขาดทุนของธนาคารแห่งประเทศไทยบางส่วน ซึ่งปัจจุบันทองคำประมาณ 13 ตัน ที่คณะลูกศิษย์ของหลวงตามหาบัว ญาณสัมปันโน ได้บริจาคเพื่อเข้าคลังหลวง ก็อยู่บัญชีทุนสำรองพิเศษนี้เช่นกัน ปัจจุบันมีสินทรัพย์เหลืออยู่ประมาณ 7.46 แสนล้านบาท

จริงอยู่ที่ว่าวันนี้เงินบาทได้ลอยตัวไปแล้วไม่ได้ตรึงเอาไว้กับมูลค่าเงินสกุลเงินต่างประเทศเหมือนในอดีต ประกอบกับนับตั้งแต่ลอยค่าเงินบาทมูลค่าเงินบาทจึงเป็นไปตามกลไกลตลาด อีกทั้งประเทศไทยนับตั้งแต่ปี 2540 ก็กลายเป็นประเทศที่เกินดุลบัญชีเดินสะพัดมาโดยตลอด ด้วยเหตุนี้บางคนอาจจะคิดว่า “ทุนสำรองเงินตรา” จึงไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป

แต่ในความเป็นจริง “ทุนสำรองเงินตรา” คือหลักประกันความเสี่ยงว่าเงินบาทจะมีมูลค่าตามสินทรัพย์ที่หนุนหลัง และสามารถนำมาแก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศในอนาคต เพราะไม่มีใครรู้ได้ว่าวันข้างหน้าเศรษฐกิจไทยจะเป็นอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบันหรือไม่?

ยกตัวอย่างเช่นหากประเทศไทยเปลี่ยนวิธีคิดจะ “กระตุ้นเศรษฐกิจในประเทศให้มากกว่าการพึ่งการส่งออก” ในภาวะที่เศรษฐกิจการค้าระหว่างประเทศถดถอยตามนโยบายของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ 1 และรัฐบาลชุดนี้ก็ประกาศแล้วว่าจะใช้นโยบายค่าเงินบาทแข็งเพื่อสู้กับปัญหาอัตราเงินเฟ้ออันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการใช้งบประมาณมหาศาลในการกระตุ้นเศรษฐกิจภายในประเทศ ผลก็คือประเทศไทยก็มีความเสี่ยงในอนาคตอีกที่อาจจะกลับมาขาดดุลการค้า ขาดดุลบัญชีเดินสะพัด หรือต่างชาติย้ายฐานการผลิตออกนอกประเทศไทย หรือเงินทุนไหลออกจากตลาดทุนของประเทศไทยอย่างฉับพลันเพื่อถอนทุนคืนจากการเก็งกำไรค่าเงินบาทเสร็จสิ้นแล้ว

แม้ว่าสถานการณ์ที่กล่าวมาข้างต้นนักการเงินอาจประเมินว่าอาจเกิดยากหรือหากจะเกิดก็คงจะใช้เวลาอีกนาน แต่การมีทุนสำรองเงินตราก็เป็นหลักประกันความเสี่ยงในอนาคตที่ยังมองไม่เห็นจึงย่อมเท่ากับเป็นการธำรงเจตนารมณ์ของบรรพบุรุษที่ไม่ต้องการให้เงินบาทเสี่ยงกลายเป็นเศษกระดาษที่ไร้ค่า อีกทั้งยังทำให้ประเทศไทยมี “ทางเลือก” ในการจัดการหรือเปลี่ยนระบบค่าเงินบาทในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสถานการณ์ที่โลกปั่นป่วนด้วยการเก็งกำไรและโจมตีค่าเงิน

“คลังหลวง” ของชาติมีความสำคัญอย่างยิ่งในประวัติศาสตร์ จากเงินถุงแดงของล้นเกล้ารัชกาลที่ 3 มาจนเก็บรักษาเอาไว้อย่างดีในสมัยล้นเกล้ารัชกาลที่ 4 เมื่อรวมกับเงินทองบริจาคของล้นเกล้ารัชกาลที่ 5 ร่วมกับเจ้านายในวังเพื่อจ่ายให้กับฝรั่งเศสป้องกันไม่ให้ราชอาณาจักรสยามอยู่ภายใต้อาณานิคมของฝรั่งเศสและรักษาเอกราชเอาไว้ได้ มาจนถึงการวิวัฒนาการเป็นทุนสำรองเงินตรา ที่ช่วยเหลือวิกฤตปี 2540 ไม่ให้เงินบาทไร้ค่ากลายเป็นเศษกระดาษแบงก์กงเต็กจากการโจมตีค่าเงินบาทของต่างชาติมาแล้ว

เงินคลังหลวงจึงไม่ใช่เงินของธนาคารแห่งประเทศไทย และไม่ใช่เงินของรัฐบาล แต่เป็นเงินของคนไทยทั้งชาติ และคนที่น่าจะรู้ดีในเรื่องนี้ก็คือคนที่เคยต่อต้านการรวมบัญชีของแบงก์ชาติที่ชื่อ ดร.สุชาติ ธาดาธำรงเวช ซึ่งปัจจุบันเป็นหัวหน้าทีมเศรษฐกิจพรรคเพื่อไทย ได้เคยเขียนบทความในเรื่องคลังหลวงเอาไว้ความตอนหนึ่งว่า:

“เรื่องเงินสำรองในส่วนที่ 1 (ทุนสำรองเงินตรา) นี้ไม่ใช่เงินเของแบงก์ชาติ หรือของรัฐบาล เป็นเงินของประเทศ เป็นของประชาชนไทยทุกคน ที่มีมานานแล้วตั้งแต่ปี พ.ศ. 2445 สมัยพระพุทธเจ้าหลวงรัชกาลที่ 5 ซึ่งทรงเริ่มพิมพ์ธนบัตรออกใช้ โดยมีเงินตราต่างประเทศ ส่วนนี้หนุนการพิมพ์ธนบัตร เพิ่งจะโอนเงินสำรองฯ ในส่วนที่ 1 (ทุนสำรองเงินตรา) นี้ให้แบงก์ชาติดูแลเมื่อ ปี พ.ศ. 2485 คือ โอนการพิมพ์ธนบัตรให้แบงก์ชาติเป็นผู้ดูแล โดยใช้เงินส่วนนี้หนุนหลัง แล้วเงินส่วนนี้ก็เพิ่มขึ้นมาเรื่อยๆ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะไปฝากแล้วได้ดอกเบี้ย

ประชาชนไทยจึงควรทราบว่าเงิน 27,000 ล้านดอลลาร์ (ในเวลานั้น) เป็นสมบัติส่วนรวมของทุกคน ดังนั้นที่พระอาจารย์หลวงตามหาบัวพูดไว้นั้น ท่านพูดถูก เพราะท่านไม่ได้พูดเฉพาะเงินที่ท่านนำมาบริจาค แต่ท่านพูดถึงเงินคลังหลวง คือเงิน 27,000 ล้านดอลลาร์นี้ ว่าเอาเงินนี้ไปรวมบัญชีจะเสียหาย ท่านอาจมองเห็นอะไรในอนาคตที่ท่านกังวลอยู่ ท่านได้พยายามหาเงินบริจาคมาตั้งแต่ต้นปี พ.ศ. 2541 ไว้เพื่อเป็นยันต์ปิดฝาโอ่งที่เก็บเงินคลังหลวงนี้ เพื่อไว้ให้เป็นสมบัติของลูกหลาน ไว้ค้ำประกันค่าเงินบาทและความมั่นคงของเศรษฐกิจไทย”

จึงไม่น่าแปลกใจนักถ้า ดร.สุชาติ ธาดาธำรงเวช เป็นถึงหัวหน้าทีมเศรษฐกิจของพรรคเพื่อไทย จึงไม่มีตำแหน่งใดๆ ในรัฐบาล เพราะหากเห็นด้วยกับรัฐบาลในการดึงเงินคลังหลวงมาใช้ก็ย่อมอาจถูกประชาชนทวงถาม ประณาม และตราหน้าว่ากลืนน้ำลายตัวเอง และหากไม่เห็นด้วยก็น่าจะอึดอัดหากรับตำแหน่งใดๆ ในรัฐบาล

“ทุนสำรองเงินตรา”นี้ได้มีกฎหมาย พ.ร.บ.เงินตรา พ.ศ. 2501 ดูแลสินทรัพย์นี้แยกออกมาจากสินทรัพย์ของธนาคารแห่งประเทศไทยต่างหาก โดยเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2523 ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ทำบันทึกการตีความกฎหมายเกี่ยวกับ “ทุนสำรองเงินตรา” ตาม พ.ร.บ.เงินตรา พ.ศ. 2501 ความตอนหนึ่งว่า:

“ตามบทบัญญัติของกฎหมายที่กล่าวมาแล้วนี้แสดงให้เห็นว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยจะกระทำการผูกพันทรัพย์อันเป็นทุนสำรองเงินตราหรือใช้ผลประโยชน์แห่งทุนสำรองเงินตราให้ผิดไปจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้ และ “ทุนสำรองเงินตรา” มิใช่กรรมสิทธิ์ของธนาคารแห่งประเทศไทย”

ส่วนที่สอง คือ ทุนสำรองทั่วไป ซึ่งเป็นอีกส่วนหนึ่งของทุนสำรองระหว่างประเทศที่หักทุนสำรองเงินตราออกไปแล้วอยู่ภายใต้ พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2545 เป็นการดูแลบริหารจัดการโดยธนาคารแห่งประเทศไทยโดยตรง หรือที่เรียกว่าฝ่ายธนาคาร ปัจจุบันมีสินทรัพย์รวม 4.25 ล้านล้านบาท

ฝ่ายธนาคารของธนาคารแห่งประเทศไทย ได้เคยนำทุนสำรองระหว่างประเทศในส่วนที่ตัวเองดูแล (ฝ่ายการธนาคาร) ไปปกป้องค่าเงินบาทจากการโจมตีจนหมดทุนสำรองระหว่างประเทศมาแล้ว และประเทศไทยโชคดีที่ยังเหลือทุนสำรองเงินตรา (เงินคลังหลวง) ของบรรพบุรุษที่ค้ำจุนเงินบาทเอาไว้

แต่นับตั้งแต่ลอยค่าเงินบาทในปี 2540 มาจนถึงปัจจุบันประเทศไทยกลับมาเป็นประเทศที่เกินดุลการค้าและเกินดุลบัญชีเดินสะพัดมาโดยตลอด โดยทุนสำรองระหว่างประเทศมาจากการเกินดุลการค้า 3 ล้านล้านบาท เกินดุลบริการ (เช่นการท่องเที่ยว) อีกประมาณ 1.1 ล้านล้านบาท เป็นผลทำให้ทุนสำรองระหว่างประเทศมาจากการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดนับตั้งแต่ลอยค่าเงินบาทจนถึงปัจจุบันสะสมได้ถึง 4.1 ล้านล้านบาท

ซึ่งแน่นอนว่าหากธนาคารแห่งประเทศไทยต้องการเพิ่มปริมาณเงินบาท ก็สามารถนำเงินทุนสำรองทั่วไป ไปเติมให้กับทุนสำรองเงินตราเพื่อพิมพ์เงินบาทเพิ่มปริมาณขึ้นได้ แต่ในขณะเดียวกันด้วยการบริหารงานของธนาคารแห่งประเทศไทยก็มักจะควบคุมดูดซับสภาพคล่องทางการเงินโดยการออกพันธบัตรของธนาคารแห่งประเทศไทยหรือกู้ยืมเงินบาทเพื่อไม่ให้มีเงินบาทมากเกินไป และไม่ให้มีอัตราเงินเฟ้อมากเกินไปและอยู่ในขอบเขตเงินเฟ้อที่ธนาคารแห่งประเทศไทยได้ตั้งเป้าหมายเอาไว้

และกฎหมายก็ให้อำนาจธนาคารแห่งประเทศไทยไปเก็บสินทรัพย์ได้หลายประเภท ทั้งทองคำ, เงินตราต่างประเทศ, พันธบัตรรัฐบาลต่างประเทศ แม้จะมีอัตราผลตอบแทนไม่มากนัก แต่อย่างน้อยการถือสินทรัพย์เหล่านี้เน้นในเรื่องความมั่นคงทางทรัพย์สินมากกว่าอัตราผลตอบแทน

โจทย์สำคัญคือรัฐบาลคิดจะตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติโดยจะนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไม่ว่าจะมาจาก “ทุนสำรองเงินตรา” หรือ “ทุนสำรองทั่วไป” มาใช้นั้นคงไม่ใช่เรื่องง่ายนักเพราะหากจะทำจริงคงต้องมีการแก้ไขกฎหมายหรือออกกฎหมาย หรือไม่ก็ต้องหาทางเปลี่ยนคณะกรรมการและผู้บริหารของธนาคารแห่งประเทศไทยเสียก่อน

แม้รัฐบาลอาจจะมีเสียงในสภาข้างมาก แต่ถ้าหากรัฐบาลคิดจะล้วงเงินจาก “คลังหลวง” หรือทุนสำรองเงินตรา ซึ่งมีสินทรัพย์ 1.96 ล้านล้านบาท โดยการแก้ไขกฎมาย พ.ร.บ.เงินตรา ก็ดี หรือการออกพระราชกำหนดล้วงเงินจากทุนสำรองเงินตราก็ดี รับรองได้ว่าต้องเผชิญหน้ากับลูกศิษย์หลวงตามหาบัว ญาณสัมปันโน จำนวนมหาศาล ซึ่งมีอยู่ทั่วประเทศในทุกกลุ่ม ทุกสี ทุกหมู่เหล่า

หรือหากรัฐบาลคิดจะล้วงเงินจากทุนสำรองทั่วไปของธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งมีอยู่ประมาณ 4.25 ล้านล้านบาท ไปลงทุนทางพลังงาน หรือถือหุ้นเป็นผู้ก่อตั้งกองทุนทางพลังงาน ก็ต้องพึงตระหนักเอาไว้ด้วยว่า พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2545 มาตรา 9 ได้กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยห้ามกระทำการบางประการดังต่อไปนี้

(1) ห้ามประกอบการค้าหรือมีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงในกิจการพาณิชย์หรืออุตสาหกรรม หรือดำเนินการอื่นใดเพื่อหากำไรกับประชาชน แต่ ธปท.อาจได้มาซึ่งส่วนได้ส่วนเสียอันเนื่องมาจากการบังคับตามสิทธิเรียกร้องของ ธปท.

(2) ซื้อหรือมีหุ้นในสถาบันการเงินหรือบริษัทใด เว้นแต่ (ก) เป็นหุ้นในธนาคารเพื่อการชำระหนี้ระหว่างประเทศหรือสถาบันการเงินระหว่างประเทศ (ข) เป็นหุ้นที่ได้จากการชำระหนี้หรือการประกันการให้กู้ยืมเงินแก่สถาบันการเงินตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้

ประการสำคัญท้ายที่สุดต่อให้รัฐบาลจะมีนโยบายหรือโครงการที่หัวใสแค่ไหน ก็ต้องทำความเข้าใจด้วยว่าด้วยข้อกำหนดกฎหมาย “คลังหลวง” ไม่ใช่ทรัพย์สินของธนาคารแห่งประเทศไทยและไม่ใช่ทรัพย์สินของรัฐบาล และการดูแลบริหารเงินในทุนสำรองระหว่างประเทศเป็นอำนาจการตัดสินใจของธนาคารแห่งประเทศไทยโดยตรงภายใต้กรอบของกฎหมาย ทั้งกฎหมายเงินตรา และกฎหมายของธนาคารแห่งประเทศไทย

แต่ที่แน่ๆ ก็คือ ทุนสำรองระหว่างประเทศไม่ใช่อำนาจตามกฎหมายของรัฐบาลที่จะนำไปใช้ได้ตามอำเภอใจ!?