การปฏิรูปกับการยุบสภา โดย วิจิตร สุระกุล

วิกฤตปัญหาของประเทศไทยเกิดมาหลายปีแล้ว ในวันเฉลิมพระชนมพรรษาของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เมื่อวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2544 มีพระบรมราโชวาทว่า “ดับเบิลสแตนดาร์ด” จะทำให้ประเทศหายนะ ขอให้รัฐบาลและทุกคนช่วยกันปราบ ขณะนั้น พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี คนพากันเชื่อว่า นายกรัฐมนตรี เป็นผู้ทำให้ประเทศหายนะ เมื่อรัฐบาลชุดนี้ผ่านไปแล้ว ก็ไม่มีผู้ใดสนใจพระราชดำรัสนี้ต่อไปอีก

เมื่อนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี มี 24 อธิการบดี ขอให้รัฐบาลแก้วิกฤตของประเทศ รัฐบาลก็ไม่สนใจเช่นกัน

จนถึงเมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2553 นายอานันท์ ปันยารชุน นายกรัฐมนตรี 2 สมัย และ นพ.ประเวศ วะสี ได้ระดมความเห็นเรื่องนี้ขึ้นที่อาคารคอนเวนชั่น เซ็นเตอร์ อิมแพค เมืองทองธานี นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีหลายคนไปร่วมงานนี้ด้วย เมื่อการประชุมจบลง สื่อมวลชนลงความเห็นว่า ความคิดนี้ไม่ชัดเจน ยากที่จะทำงานนี้ให้สำเร็จ

การพูดกันในวันนั้น นายอานันท์ และ นพ.ประเวศ ได้ตกลงกับนายกรัฐมนตรีว่า “โครงการนี้ ไม่ใช่ของรัฐบาล......กลไกดังกล่าวจะไม่อยู่ภายใต้อาณัติของรัฐบาล มีความเป็นอิสระต่อความคิดเห็นและความครอบงำของรัฐบาล.....”

ต่อมาเมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2553 คณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบ “ร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการปฏิรูป พ.ศ. ......” ระเบียบดังกล่าว มีคณะกรรมการ 2 ชุด คือ

1. คณะกรรมการยุทธศาสตร์ เรียกโดยย่อว่า “คณะกรรมการยุทธศาสตร์” มีนายอานันท์ เป็นประธาน ประกอบด้วยคณะกรรมการ 19 คน (ตามระเบียบกำหนดให้มีคณะกรรมการไม่เกิน 25 คน)

2. คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป เรียกโดยย่อว่า “คณะกรรมการสมัชชา” มี นพ.ประเวศ วะสี เป็นประธาน ประกอบด้วยคณะกรรมการ 27 คน (ตามระเบียบกำหนดให้มีคณะกรรมการไม่เกิน 30 คน)

กำหนดให้ทำงาน 3 ปี งบประมาณปีละ 200 ล้านบาท รวม 600 ล้านบาท

ปรมาจารย์ในเรื่องการบริหารจัดการ อธิบายว่า คณะกรรมการ (committee) เป็นเครื่องมือ (tool of management) ของผู้บริหารในระดับสูง (top executive) คณะกรรมการไม่มีอำนาจในการตัดสินใจสั่งการ (command decision) การตัดสินใจสุดท้าย (final decision) เป็นของผู้นำ คณะกรรมการต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญ (experts) ต้องมีคุณสมบัติเป็นมืออาชีพ (profession qualification) จำนวนไม่เกิน 15 คน เหตุที่ไม่ยินยอมให้คนอื่นมีอำนาจในการแต่งตั้งคณะกรรมการ ได้อธิบายว่า ถ้ายินยอมให้ทำเช่นนั้นได้ คณะกรรมการจะใช้อำนาจครอบงำ (dominate) องค์การ จะสร้างอาณาจักร (empire) และสั่งงาน (throw weight around) ล้ำเส้นฝ่ายปฏิบัติการ (line) ปรมาจารย์ดังกล่าว ได้ให้ข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า การทำงานในรูปคณะกรรมการมีปัญหามาก ที่สำคัญที่สุดก็คือ คณะกรรมการไม่มีความรู้จริงในสาขาที่ต้องการ แต่มักทำเป็นผู้รู้ทุกเรื่อง (know it all)

จากการวิเคราะห์เบื้องต้น การที่นายกรัฐมนตรีไม่มีอำนาจในการแต่งตั้งคณะกรรมการก็ดี การไม่กำหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายให้ชัดเจน เปิดกว้างครอบจักรวาลก็ดี ยากที่จะทำงานนี้ให้สำเร็จ

ใครก็ตามที่อาสาจะเข้าไปปฏิรูปประเทศไทย ต้องเข้าใจ 3 เรื่อง ดังนี้

1. ต้องเข้าใจรูปแบบการปกครอง (form of government) ของประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เรื่อง ประวัติศาสตร์การเมืองและการปกครองของประเทศไทย

2. ต้องมีความรู้ทางรัฐศาสตร์ เรื่อง “ระบบรัฐเดี่ยว” (unitary system) และหลักการบริหารจัดการของประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว

3. ต้องมีความรู้ในเรื่องหลักการบริหารจัดการ ที่เป็นเชิงวิทยาศาสตร์ (scientific management)

ทั้ง 3 เรื่องนี้เกี่ยวข้องอยู่กับรัฐธรรมนูญ มาตรา 1 ที่กำหนดว่า “ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้” และมาตรา 2 ที่กำหนดว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข”

นักทฤษฎีทางรัฐศาสตร์อธิบายว่า วัตถุประสงค์และเป้าหมายของรัฐเดี่ยว อยู่ที่การทำรัฐเดี่ยวให้เป็น “องค์การที่เป็นเอกภาพของรัฐ” (The unitary organization of the state) ถือว่าองค์การดังกล่าวเป็น “รูปแบบมาตรฐานของรัฐเดี่ยว” รัฐเดี่ยว มีลักษณะ ดังนี้

1. รัฐเดี่ยว มีศูนย์รวมอำนาจอยู่ที่ส่วนกลางเพียงแห่งเดียว (one source of authority หรือ single focus of authority)

2. รัฐเดี่ยวมีรัฐบาลเดียว เป็นผู้ควบคุมองค์กรอื่นทั้งหมด (one government which controls all others)

3. การบริหารเป็นเชิงเดี่ยว (single administration)

4. รัฐเดี่ยวกำหนดอำนาจชัดเจน (fix power) ไม่เหมือนระบบสหรัฐฯ ให้อำนาจ (grant power) ที่เรียกกันว่า ซีอีโอ (chief executive officer)

5. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบใด ถือว่าเป็นหน่วยงานที่รัฐบาลจัดทำ เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ประชาชนในท้องถิ่นนั้น

6. องค์กรอิสระ (independent agency) ต้องอยู่ภายใต้การดูแลของรัฐบาล ทำนองเดียวกับองค์กรอิสระของสหรัฐอเมริกา ที่กำหนดให้อยู่ภายใต้การดูแลของฝ่ายบริหาร คือประธานาธิบดี

เอกภาพการบริหารจัดการของรัฐเดี่ยว คือ “สามัคคี คือพลัง” (Unity is Strength หรือ Esprit de corps)

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรและพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ รัชกาลที่ 7 เห็นชอบให้ประกาศกฎหมาย 2 ฉบับ คือ

1. พระราชบัญญัติ ว่าด้วยระเบียบการบริหารแห่งราชอาณาจักร พุทธศักราช 2476

2. พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช 2476
กำหนดให้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนท้องถิ่น

การแบ่งส่วนราชการดังกล่าว สอดคล้องกับมาตรฐานของความเป็นรัฐเดี่ยว ที่กล่าวถึงทุกประการ

การที่คณะกรรมการปฏิรูป เสนอให้ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค เอาอย่างประเทศญี่ปุ่น คณะกรรมการจะต้องเข้าใจเสียก่อนว่า รูปแบบการปกครองของประเทศต่างๆ ไม่เหมือนกัน การพิจารณาควรจะต้องยึดมาตรฐานดังกล่าวเป็นหลัก พระจักรพรรดิของญี่ปุ่น ไม่ทรงมีพระราชอำนาจในการปกครอง อำนาจดังกล่าวอยู่ในมือของโชกุน ผิดกับประเทศไทย ที่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจแต่งตั้งผู้แทนพระองค์ไว้ทั่วพระราชอาณาจักร เมื่อญี่ปุ่นไม่สามารถยึดหลักการที่เป็นมาตรฐานได้ ก็ไม่เห็นจำเป็นจะต้องเอาอย่างประเทศญี่ปุ่น ของเราดีอยู่แล้ว คณะกรรมการควรจะหาให้พบว่า วิกฤตเกิดจากสาเหตุใดกันแน่

วิกฤตปัญหาของประเทศไทยเกิดจากสาเหตุ 4 ประการ คือ

1. ความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการปกครอง (governmental structure) กฎหมายหรือนโยบาย

2. การแบ่งแยกปกครอง (divide and rule)

3. งานซ้ำซ้อน (duplication of work)

4. อื่นๆ

ตามข้อ 1 ตามที่ได้กล่าวถึงข้างต้นแล้วว่า การบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทยมีมาตรฐาน ต่อมาเมื่อ พ.ศ. 2537 พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2542 มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการปกครองในเรื่องการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นโยบายดังกล่าวขัดแย้งกับหลักการที่เป็นมาตรฐานของรัฐเดี่ยวทุกเรื่อง

ตามข้อ 2 การกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น โดยไม่ได้ยึดหลักการ (The creation of local government) ใดๆ ทั้งสิ้น ทำให้เกิดการแบ่งแยกในการปกครอง

ตามข้อ 3 หน่วยงานซ้ำซ้อน มีให้เห็นโดยทั่วไป ที่เห็นชัดเจนที่สุด คือ

1. กองอำนวยการความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.)

2. ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.)

ตามหลักการบริหารจัดการ ถือว่าหน่วยงานดังกล่าวเป็นหน่วย “เฉพาะกิจ” (ad hoe) ตั้งขึ้นเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้า แทนที่จะปรับปรุงกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินให้เกิดประสิทธิภาพ แล้วยกเลิกหน่วยงานเหล่านั้นเสีย ก็ไม่ทำ ปล่อยให้เกิดปัญหาซ้ำซ้อน

ตามข้อ 4 เรื่องอื่นๆ ที่เห็นได้ชัดเจนที่สุด คือ เอาองค์กรอิสระ (independent agency) ไปบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ องค์กรเหล่านี้ส่วนมากลอกเอามาจากองค์กรอิสระของสหรัฐอเมริกา โดยคิดเอาเองว่า องค์กรเหล่านี้มีความเป็นอิสระไม่ขึ้นกับใคร ตามความเป็นจริงองค์กรเหล่านั้น ขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหาร คือ ประธานาธิบดี

สาเหตุเหล่านี้ ทำให้เกิด “ดับเบิลสแตนดาร์ด” (double standard) ทำให้เกิด “อำนาจคู่” (dual authority) ทำให้เกิด “หลายนาย” (many bosses) ทำให้ “เสียเวลาและเสียเงิน” (wasted of time and money) ทำให้เกิดการ “เกี่ยงความรับผิดชอบ” (buck passing) ที่สำคัญก็คือการทำลาย “การทำงานอย่างเป็นทีม” (teamwork)

สาเหตุเหล่านี้ต่างหากที่ทำให้ประเทศไทยเกิดภาวะวิกฤต

การที่ นายอานันท์ ประธานคณะกรรมการปฏิรูป ออกมาเปิดตัวต่อสาธารณะเมื่อวันที่ 18 เมษายน 2554 ว่าได้ใช้เงิน 3 ล้านบาทในการสัมมนารับฟังความเห็นจากประชาชนทั่วประเทศนั้น แสดงให้เห็นว่าคณะกรรมการไม่รู้ปัญหาจริง หรือต้องการโฆษณาชวนเชื่อ (propaganda) ให้ประชาชนหลงเชื่อว่า วิกฤตปัญหาของชาติเกิดจากราชการส่วนภูมิภาค ปรมาจารย์ที่กล่าวถึง ได้ให้ข้อสังเกตว่า คนที่รู้ปัญหาจริง ภายในเวลาไม่เกิน 10 นาทีจะสามารถบอกได้ว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเกิดจากสาเหตุใด การออกมาเปิดเผยว่าต้องการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค ขัดแย้งหลักการที่กล่าวมาตั้งแต่ต้น ถ้าจะให้ถูกต้อง ต้องทำให้สภาจังหวัด และสภาตำบล เป็นสภาที่ปรึกษาของจังหวัดและตำบล ตามเดิม

มีผู้ให้ข้อสังเกตว่า การออกแถลงการณ์ดังกล่าวของนายอานันท์ ได้รับความเห็นชอบจากนายอภิสิทธิ์ นายกรัฐมนตรี แล้ว แสดงให้เห็นว่า คนทั้งสองมองไม่เห็นความสำคัญของพระมหากษัตริย์แม้แต่น้อย อย่าลืมว่ากฎหมาย 2 ฉบับที่กล่าวถึง เป็นพันธสัญญาระหว่างคณะราษฎรกับพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ รัชกาลที่ 7 ผูกพันถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลปัจจุบันด้วย ในฐานะที่พระองค์เป็นรัฐบาลฝ่ายประจำ การที่นายอานันท์ กับนายกรัฐมนตรีทำกันเอง ถือว่าเป็นเรื่องที่ไม่เหมาะสม

กล่าวโดยสรุป คณะกรรมการปฏิรูปไม่ทราบวิกฤตปัญหาที่แท้จริงของประเทศ การที่นายอานันท์ ประกาศลาออกจากตำแหน่ง คงจะรู้ตัวว่าทำไปก็ไม่สำเร็จ จึงหาทางออกว่า รัฐบาลจะยุบสภา สำหรับพรรคประชาธิปัตย์ มีแต่ได้กับได้ การที่นายอานันท์ ประกาศล่วงหน้าว่า จะยุบราชการส่วนภูมิภาค เป็นที่พอใจของ 8 สมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เมื่อมีการเลือกตั้งใหม่ ทั้ง 8 สมาคม จะเป็นกำลังสำคัญ หาเสียงให้กับพรรคประชาธิปัตย์อย่างแน่นอน หลายคนมองว่า การลาออกของนายอานันท์กับการยุบสภาของนายอภิสิทธิ์ เป็นการเล่นละครทางการเมือง (theatre politics) กัน การแสดงยังไม่จบ ต้องคอยดูกันต่อไป.