ก.พ.ร. : ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการ

โดย แสงแดด

ตามหลักการของการเมืองการปกครองและการบริหาร
มักเข้าใจและมุ่งไปที่ "รัฐบาล" เสียเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร
แต่โดยความเป็นจริงแล้ว ในส่วนที่เป็นโครงสร้างและระบบของรัฐบาล
มักเรียกกันว่า "ภาครัฐ" โดยถูกแยกออกเป็น 2 ส่วนสำคัญ แต่ก็ต้อง
"ประกบติดกัน" ชนิดแยกออกจากกันไม่ได้เด็ดขาดระหว่าง "การเมือง" กับ
"การบริหาร" ที่จะเรียกว่า "ภาครัฐ" และ/หรือ "รัฐบาล (Government)"

แนวความคิดข้างต้น เป็นแนวคิดของอดีตประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา
Woodrow Wilson ที่ต้องการแยก "การเมือง (Politics)" กับ "การบริหาร
(Administration)" ออกจากกัน ในประเด็นของการปฏิบัติงาน
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง "การแทรกแซง-การครอบงำ" จาก "ฝ่ายการเมือง" กับ
"ฝ่ายข้าราชการประจำ"

แต่โดยหลักของความเป็นจริงแล้ว "การเมือง-การบริหาร"
ไม่สามารถแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาดได้ จำต้องประกบควบคู่กันไป
จึงเป็นที่มาของคำว่า "เหรียญสองด้าน" หรือ "Two-Sided Coin" กล่าวคือ
เหรียญด้านหัวและด้านก้อย ต่างฝ่ายต่างทำหน้าที่ของแต่ละด้านกันเอง
ในเชิงอุปมาอุปไมยของบทบาท ภารกิจแต่ละด้าน

เสมือนฝ่ายการเมืองมีบทบาท ภารกิจ
ด้านระดมความต้องการปัญหาข้อเรียกร้อง
การสนับสนุนจากสาธารณชนมากำหนดนโยบาย เพื่อมอบหมายให้ฝ่ายบริหาร
หรือภาคราชการนำไปปฏิบัติให้เป็นไปตามเป้าหมายของสังคม

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็หมายความว่า
ฝ่ายการเมืองจะเป็นฝ่ายระดมสรรพสิ่งต่างๆ ที่เกิดขึ้นในสังคม
ทั้งในกรณีของปัญหา ความต้องการ ข้อเรียกร้อง ตลอดจน
การคิดค้นกิจกรรมต่างๆ ที่จะพัฒนาสังคมให้มีความเจริญก้าวหน้าต่อไปได้
เปรียบเสมือนเป็นส่วนหัวที่ประกอบไปด้วย หู ตา ปาก จมูก
และที่สำคัญที่สุดคือ "สมอง" ที่จะ "คิด-กำหนด"

แต่ในส่วนของฝ่ายบริหารนั้น
เป็นเสมือนร่างกายตั้งแต่คอลงมาจนถึงแขน ขา และองค์ประกอบส่วนใน ที่เป็น
"กลไก" ในการปฏิบัติหน้าที่ให้ร่างกายทั้งหมดขยับเขยื้อนทำงานได้

ดังนั้น ในเชิงวิชาการ "การเมือง" จึงเป็นกระบวนการของการกำหนด
"กรอบแนวคิด" และ "นโยบาย" แต่จำเป็นต้องมี "วิสัยทัศน์"
และตระหนักเข้าใจดีกับ "เนื้อหาสาระ" และ "บริบท" ของสังคมในเชิง
"Content" กับ "Context" ส่วน "การบริหาร" นั้น ซึ่งก็คือ "ภาคราชการ"
ที่มีบทบาท ภารกิจ และเป็นกลไกสำคัญใน "การนำนโยบายไปปฏิบัติ
(Implementation)"

โครงสร้างและระบบราชการจึงใหญ่โต สลับซับซ้อน
เนื่องด้วยต้องปฏิบัติหน้าที่กับการสังเคราะห์ แยกแยะ
และทำความเข้าใจอย่างชัดเจน ว่าเนื้อหาสาระของนโยบายเป็นเช่นไร
วัตถุประสงค์คืออะไร
ตลอดจนการศึกษาและการเตรียมความพร้อมขององคาพยพทั้งหมดในองค์กรทุกขั้นตอน
ตลอดจนบุคลากรทั้งหมดในองค์กร และแน่นอนที่สุดคือ งบประมาณ ทั้งนี้
การยึดเหนี่ยวอยู่กับกฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับ เชิงกฎหมาย
มีความจำเป็นอย่างยิ่งยวด
เพื่อมิให้เกิดการปฏิบัติราชการผิดหลักการและหลักเกณฑ์

โครงสร้างและระบบของรัฐบาลนั้น แบ่งออกเป็น 2 ส่วนสำคัญ กล่าวคือ
"การเมือง" กับ "การบริหาร" ที่ขอทบทวนและย้ำอีกครั้งว่า "การเมือง คือ
นโยบาย" และ "การบริหาร คือ ฝ่ายปฏิบัติการ" ทั้งนี้
ดังที่กล่าวไว้แล้วว่า จะต้องบริหารงานประกบควบคู่กันไป
แยกออกจากกันไม่ได้เด็ดขาด ดัง "เหรียญสองด้าน"

ดังนั้น "แนวคิด-นโยบาย"
จากฝ่ายการเมืองจะดีเยี่ยมและมุ่งหวังตอบสนองสาธารณชนอย่างไร
ถ้าฝ่ายบริหาร และ/หรือฝ่ายราชการไม่สามารถปฏิบัติงาน
บริหารจัดการมุ่งสัมฤทธิผลอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลได้ "นโยบาย"
จากฝ่ายการเมืองก็ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายเช่นเดียวกัน
ปัญหาจะเกิดขึ้นต่อรัฐบาลไปโดยปริยาย

ความสำคัญของ "กลไกราชการ" จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด
ในกรณีของประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ตลอดจนต้องยึดมั่นตามกฎเกณฑ์
ระเบียบข้อบังคับ แต่ที่สำคัญมากไปกว่านั้น คือ คุณธรรม และจริยธรรม
ข้าราชการต้องยึดถือเป็นหลักการสำคัญ

"การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี"
หรือมักเรียกกันอย่างเป็นทางการว่า "ธรรมาภิบาล (Good Governance)"
ได้เริ่มถูกนำเสนอสู่ระบบราชการไทย ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา
และเริ่มเพิ่มความเข้มข้นมากยิ่งขึ้นกับความพยายามในการพัฒนาระบบราชการไทย
กับ "ยุทธศาสตร์ 7 ประการ 2546-2550"

"ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย 7 ยุทธศาสตร์" มุ่งไปที่ หนึ่ง
การปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการทำงาน สอง
การปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน สาม
การรื้อปรับระบบการเงินและการงบประมาณ สี่
การสร้างระบบบริหารงานบุคคลและค่าตอบแทนใหม่ ห้า
การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ วัฒนธรรม และค่านิยม หก
การเสริมสร้างระบบราชการให้ทันสมัย และ เจ็ด
การเปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

ตั้งแต่ พ.ศ. 2546 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน และได้เริ่ม
"ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย พ.ศ. 2551-2555" อย่างต่อเนื่อง
แต่ความเป็นจริงที่ต้องยอมรับว่า ตลอดระยะเวลา 6-7 ปีที่ผ่านมา ในส่วนของ
"การปฏิรูประบบราชการ" และ "การพัฒนาระบบราชการ" ยัง
คงดำเนินการอย่างไม่มีประสิทธิภาพประสิทธิผลและคืบหน้ามากมายนัก
ในกรณีของกระบวนการและวิธีการทำงาน การบริหารงานบุคคลและค่าตอบแทน ตลอดจน
วัฒนธรรม ค่านิยม ความทันสมัย และการเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

แต่ในกรณีของโครงสร้าง (Structure) นั้น
ได้มีการปรับรื้อไปเรียบร้อย แต่ยังคงประสบอุปสรรคปัญหาอยู่บ้างพอสมควร
ส่วนกรณีของ "วัฒนธรรม-ค่านิยม (Culture)" นั้น เราต้องยอมรับว่า
"คืบหน้าไปได้น้อยมาก!"

ประเด็นสำคัญที่สุด สำหรับการพัฒนาระบบราชการนั้น
ไม่ว่าโครงสร้างและระบบจะถูกกำหนด ปรับปรุงเปลี่ยนแปลง และจัดวางอย่างไร
แต่ถ้ากระบวนการและวิธีการบริหารจัดการยังคงยึดติดอยู่กับ
"วิธีและระบบเดิม"
การพัฒนาระบบราชการจะได้รับการพัฒนาที่คืบหน้าน้อยเช่นเดียวกัน
หรืออาจเลวร้ายถึงขั้น "จมปลัก" อยู่กับที่
ดังคำกล่าวเชิงประชดประชันทางวิชาการว่า "ไม้ตายซาก (Deadwood)"

ความพยายามของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)
หรือแม้กระทั่งสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.)
ได้ดำเนินการอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ "การปฏิรูประบบราชการครั้งที่ 3 :
2545" เป็นต้นมา ในกรณีของโครงสร้างระบบ กระบวนการวิธีทำงาน
พัฒนาคุณภาพบุคลากรของรัฐ การเผยแพร่ การมีส่วนร่วม ตลอดจนวัฒนธรรม
ค่านิยม แต่ที่สำคัญที่สุด คือ "ความทันสมัย" ตั้งแต่ "ยุทธศาสตร์
2546-2550" และ "แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการ 2551-2555"

ทั้งนี้ แผนยุทธศาสตร์ทั้งสองช่วง หลังการปฏิรูปฯ ครั้งที่ 3
สำเร็จเมื่อปี 2545 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
จะเป็นหน่วยงานหลักในการกำหนดยุทธศาสตร์ทั้งสองช่วง และมีบทบาทสำคัญกับ
"หลักการของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี" หรือ "ธรรมาภิบาล (Good
Governance)"

"สังคมโลกยุคใหม่" ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว
ตั้งแต่เมื่อเปลี่ยนศตวรรษใหม่ ค.ศ. 2000 หรือเรียกกันว่า "สหัสวรรษใหม่"
สังคมโลกเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก เนื่องด้วยความเป็น "สังคมข้อมูลข่าวสาร"
และ "สังคมความรู้"
ที่ข้อมูลและความรู้เพิ่มปริมาณขยายครอบคลุมแทบทุกองค์อณูของพื้นที่ทั่วโลก
จนประชาชนแทบทุกซอกทุกมุมของโลกใบนี้ ไม่ว่าจะเป็นสังคมพัฒนาแล้ว
หรือด้อยพัฒนาก็ตาม สามารถ "บริโภค- รับรู้" ข้อมูลข่าวสาร จนเกิด
"ความรู้- ความเข้าใจ" และไม่สำคัญเท่ากับ "ความตื่นตัว"
ที่สามารถสัมผัสได้ในช่วงระยะเวลา 5-6 ปีที่ผ่านมา

พูดง่ายๆ คือ "การปกปิด-การหลอกลวง" ไม่สามารถกระทำได้
เนื่องด้วยประชาชน "รอบรู้-รู้ทัน" มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม เพราะฉะนั้น
"การเรียกร้อง-การปกป้อง" ในกรณีของ "สิทธิ-เสรีภาพ"
ของประชาชนจึงมีมากขึ้น

ในส่วนของบ้านเมืองเรานั้น ต้องยอมรับว่าประมาณ 7-8 ปีที่ผ่านมา
"บทบาท" และ "การปฏิบัติภารกิจ" ของระบบราชการไทยได้เปลี่ยนแปลงไปตาม
"บริบท- สภาพแวดล้อม" ของ "สังคมไทย-สังคมโลก"

แสดงว่า ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการเริ่มมีผลในเชิงรูปธรรม
และไม่สำคัญเท่ากับว่า "สัมผัส-จับต้องได้" จน
สามารถมองเห็นการพัฒนาได้คืบหน้าดังที่ตั้งวัตถุประสงค์และยุทธศาสตร์
พร้อมกลยุทธ์ไว้อย่างน้อยประเมินวัดผลได้สูงถึงร้อยละ 60
ซึ่งนับว่าได้คืบหน้ามาครึ่งทางแล้ว!

http://www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9520000073898

ความล้มเหลวในการปฏิรูประบบราชการหรือปฏิรูปการเมืองเป็นเพราะรัฐบาลและ
ก.พ.ร. ไม่รู้ต้นเหตุที่โลกต้องเปลี่ยนแปลงการบริหาร
องค์กรมาตรฐานสากลได้ประกาศเปลี่ยนแปลงการบริหารเมื่อ ค.ศ. 1987
ประเด็นที่เปลี่ยนแปลงคือ"ระบบ" (System หรือ Governance)
คือ เปลี่ยนจากการบริหารคน(HR) ไปสู่การบริหารระบบ(Management System)
สาเหตุที่โลกต้องเปลี่ยนแปลงไปบริหารที่ระบบ เป็นเพราะวิจัยพบว่า
การบริหารที่ขาดระบบนั้นบกพร่องถึง 85-94%(E.W.Deming)

สาเหตุที่ประเทศไทยล้มเหลวปฏิรูประบบราชการหรือปฏิรูปการเมืองซ้ำซากและยาวนานเป็นเพราะรัฐบาลทุกชุดตั้งแต่
พ.ศ. 2530 ถึงปัจจุบัน
รวมทั้ง ก.พ. และ ก.พ.ร.ล้วนไม่รู้ว่า"การบริหารระบบ" Management System คืออะไร
ที่เลวไปกว่านั้น..ไม่รู้ว่า"ระบบ"(System หรือ Governance)คืออะไร ?
บริหารระบบกันอย่างไร ?

ทาง แก้คือ: หาความรู้เรื่อง"ระบบ" ที่ภาษาอังกฏษเรียกว่า Governance,
Quality system, Documented Procedures, Set of management practices,
ฯลฯ
และหา ความรู้เรื่องการบริหารระบบหรือการบริหารคุณภาพ TQM, ISO
9000:2008, Hoshin Kanri (บริหารระบบ PDCA) Process Management, Six
Sigma (บริหารระบบ DMAIC) ฯลฯ
ระบบ(Governance)